积极建立有效的总会计师管理制度

　　不断研究探索新的国有资产监督管理体制及工作方法，逐步建立适应出资人监管工作要求的总会计师管理制度，充分发挥总会计师的财务监督作用，保证国有资产的安全完整和保值增值

　　国资委统计评价局局长 孟建民

　　国资委自组建以来，将加强中央企业财务监督作为履行出资人职责的一项重要基础工作，着力建立“管资产与管人、管事相结合”的新型国有资产监督管理体制。企业总会计师管理工作，是确保出资人财务监督各项工作措施真正落实到位，推动中央企业不断提高财务管理水平，完善内部控制机制的重要环节。

　　一、企业财务监督是有效履行出资人职责的重要基础工作(b1)

　　对所出资企业进行财务监督是国资委的一项重要职责，也是国有资产管理的重要基础工作。温家宝总理在党的十六届二中全会《关于深化行政管理体制和机构改革意见的说明》中明确指出：“由于国资委代表国家对国有资产履行出资人职责，今后对国有企业财务的监督，主要由国资委负责，以解决目前存在的多头监督问题。” 国资委成立后，以履行出资人监督职责为中心工作，以完善企业内部控制机制为基本目标，积极有效地组织开展了一系列财务监督工作。概括起来讲，就是“建立了一个体系、进行了两个探索、开展了三项基础性工作、规范了四项基本监管制度、深化了五项财务监督工作”。

　　1、建立一个体系

　　“建立一个体系”就是初步建立形成了出资人财务监督制度体系。国资委围绕出资人财务监督职责，已初步建立了财务动态监测、财务决算管理、财务预算报告、会计核算监督、中介审计监督、经济责任审计、企业利润分配、企业内部审计等八方面的基本工作制度。国资委组建后，将建立出资人财务监督制度体系，作为重要基础性工作来抓，两年来以国资委令出台了《国有企业清产核资办法》、《中央企业财务决算报告管理办法》、《企业国有资产统计管理办法》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《中央企业内部审计管理暂行办法》、《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》等6个基本财务监督规章制度，研究制定并下发了《中央企业财务决算审计工作规则》、《中央企业账销案存资产管理工作规则》、《中央企业资产减值准备财务核销管理工作规则》等一批财务监督工作规范，初步建立形成了出资人财务监督制度体系。

　　2、进行了两个探索

　　“进行了两个探索”，主要是深入探索出资人财务监督工作方法。一是探索出资人财务监督体系下总会计师的工作职责。我国目前的总会计师管理制度中存在较多弊端，如总会计师由总经理直接管理、以传统的会计核算管理职能为主，企业缺乏必要的制衡机制，是会计信息质量不高的重要原因之一。为推进中央企业健全内部控制机制，完善公司治理结构，我们在认真总结以往总会计师管理中存在的弊端基础上，积极探索总会计师管理的新思路、新方法，组织了总会计师工作职责的研究探索工作，正在研究制定《中央企业总会计师工作责任管理办法》，以进一步明确出资人财务监督体系下总会计师工作职责，充分发挥总会计师在公司治理结构中的监督和制约作用。二是探索管人、管事与管资产相结合的新型国有资产管理体制。新的国有资产管理体制，其最主要特征就是“政企分开”以及“管人、管事与管资产相结合”。所谓政企分开，就是要以股东身份、市场商业化方式对企业进行监管，而不是政府行政命令；所谓管人、管事与管资产相结合，就是将管人、管事与管资产工作，以经济效益为中心的统一尺度进行了衡量、评判，并建立相应责任管理体系。一方面，我委将中央企业负责人及总会计师工作责任落实作为一项重要工作来抓，积极探索建立完善的企业负责人、总会计师业绩评判和责任追究制度；另一方面，结合干部考核管理，建立规范任期经济责任审计制度，对企业负责人、总会计师履行工作责任情况进行任期检查和综合评判。

　　3、开展了三项基础工作

　　“开展了三项基础工作”，主要是开展了企业清产核资、推行《企业会计制度》和实施经营业绩考核三项国有资产监管基础性管理工作。一是全面组织开展了中央企业清产核资工作。为摸清中央企业“家底”，核实企业资产质量，为做好企业业绩考核和国有资本保值增值考核工作奠定基础，2003年和2004年组织完成了181家中央企业清产核资工作。二是在中央企业全面推行《企业会计制度》。中央企业执行新《企业会计制度》，有利于企业规范会计核算，促进真实反映企业财务状况、经营成果和资产质量，有助于巩固清产核资工作成果。在清产核资工作的基础上，国资委积极在中央企业全面推行《企业会计制度》，目前已完成181家中央企业执行新会计制度的审核工作。三是实施企业经营业绩考核工作。国资委成立后，积极研究企业经营业绩考核工作，在明确年度和任期经营目标的基础上，对企业负责人实行年度考核与任期考核，并使考核与奖惩紧密挂钩，初步建立了企业负责人的激励与约束机制。

　　4、规范了四项基本监管制度

　　“规范了四项基本监管制度”，主要是完善了对中央企业财务监督工作的基本监管制度。一是推动中央企业完善内部审计工作制度。为充分发挥企业内部审计机构的作用，推动内部审计工作的开展，国资委制定并下发了《中央企业内部审计管理暂行办法》(国资委令第8号)和《中央企业财务决算内部审计规则(试行)》，并要求企业内部审计机构在财务决算管理、清产核资及风险管理等工作中充分发挥监督、检查作用，推动中央企业完善企业内部控制机制。二是加强企业外部审计监督。为规范中央企业财务决算审计工作，国资委制定并下发了《中央企业财务决算审计工作规则》等工作规范，明确中央企业财务决算审计需由总部实行集中管理，严格控制会计师事务所的数量，对中央企业财务审计会计师事务所实行核准备案管理，并组织开展了16家试点企业统一委托会计师事务所工作。三是规范企业会计核算秩序。为规范中央企业会计核算秩序，确保企业持续稳健经营，国资委建立了企业重要会计政策变更、企业利润分配、企业权益项目调整和重大资产损失、资产减值准备等重大财务事项备案管理制度和相关工作规范。四是规范企业高风险业务管理。为促使企业提高经营风险防范意识，防止“乱投资、乱担保、乱拆借”等问题的发生，国资委将加强对企业从事高风险业务进行监督，督促企业完善风险预警和防范机制，加强高风险业务管理，严格控制财务风险水平，促进完善内部控制制度。

　　5、深化了五项财务监督工作

　　“深化了五项财务监督工作”，主要是研究深化和强化管理了几项基础性财务监管工作。一是加强企业财务决算管理。为提高企业财务信息质量，国资委在认真完善财务决算管理工作制度的基础上，切实强化了企业财务决算审核力度，完成了财务决算逐户确认批复工作，并就发现的问题要求企业限期整改。二是逐步完善企业财务预算报告制度。国资委在认真总结企业财务预算管理工作经验的基础上，围绕出资人财务监督工作的需要，积极探索，认真研究，正在研究草拟《中央企业财务预算管理办法》，逐步建立包括编报、审核、汇总、分析在内的财务预算管理体系。三是规范企业利润分配。为规范企业利润分配和分派股利等行为，国资委制定下发了《关于中央企业利润分配有关事项的通知》，对国有独资企业和国有控股或参股企业建立分类备案管理制度，并及时纠正了少数企业利润分配中的不规范行为。四是组织开展了中央企业负责人经济责任审计工作。2004年国资委有计划、有步骤地组织了10家中央企业开展企业负责人经济责任审计试点工作，明确企业负责人经济责任，有效推动了管资产、管人和管事相结合。五是积极探索企业经营绩效评价体系。为正确引导企业经营行为，我委在总结以往绩效评价工作经验、问题和教训的基础上，专门组织力量研究修订《企业绩效评价规则》，改进企业绩效评价指标体系，以建立科学、合理的出资人绩效评价制度。

　　中央企业财务监督工作的稳步开展，推动了中央企业财务管理水平的不断提高，内部控制机制的不断健全。据统计，2004年1-11月，186家中央企业累计实现销售收入49617.2亿元，比2002年增长47.5%；1-11月累计实现利润4456.5亿元，比2002年增长85.3%。这些成就是在中央企业的共同努力下取得的，与中央企业各位总会计师的辛勤工作也是密不可分的。

　　二、中央企业财务监督工作尚须进一步加强(b1)

　　从国资委对中央企业财务监督工作情况看，大部分企业能够依据国家财务会计制度规定，认真组织财务管理工作，如实反映财务状况和经营成果，会计信息质量进一步提高，但仍存在一些突出问题。主要表现在：

　　1、企业总会计师存在“缺位”，工作责任落实不到位

　　一是一些企业总会计师“没有位”。从181家中央企业目前看，已设置和配备总会计师的企业约占50%，还有相当一部分企业未按规定设置总会计师岗位，只是以主管财务的副总经理或自设副总会计师职位替代总会计师岗位；二是总会计师工作责任“不到位”，相当部分企业总会计师仍以传统的会计核算、财务收支管理为主，在战略规划、经营决策、风险管理等方面涉足较少，难以充分发挥监督和制衡作用；三是总会计师岗位“放错位”，在设置总会计师的一些企业中，没有把总会计师岗位置于企业决策层，因总会计师所处的助手和从属地位，以及在职责权限上先天不足，使得企业内部难以形成相互合作、监督制衡的有效机制。四是总会计师“不上位”。企业总会计师是一种特殊专业岗位，既要求懂经营管理，又要求有较高的财务会计专业素质，目前在国有企业中真正达到CFO标准的总会计师还比较少。由于目前总会计师管理体制上存在较多的问题，同时缺乏有力的法律规范等，使总会计师在企业经营管理中难以发挥应有的作用，因此对总会计师管理体制进行改革已经势在必行。

　　2、部分企业会计核算不规范，会计信息质量亟待进一步提高

　　根据2004年我们对181家中央企业财务决算审核结果，财务管理和会计核算基础较好，财务决算编制“合格”和“基本合格”的企业占81.6%；财务管理和会计核算存在较多问题，财务决算编制质量较低企业为28.4%，其中问题较为严重企业为5.8%。分析其原因：一是部分企业由于财务管理基础差，会计核算不规范，存在收入不及时入账、多摊多提费用、合并报表编制不规范、滥用会计估计等问题，致使企业会计信息失真；二是个别企业出于面子或对外形象等原因，通过少转成本、费用挂账、少提或不提折旧、滥用会计政策等方式人为操纵利润，造成经营成果核算不实。

　　3、部分企业资产质量不高，财务管理混乱

　　部分企业忽视财务基础管理工作，各项规章制度不健全，财务会计人员素质较差，大额资金动用缺乏必要的监督程序，使内控制度形同虚设，以致发生了贪污及携款潜逃问题。中央企业清产核资工作结果来看，中央企业在上个世纪90年代清产核资已处理了巨额资产损失的情况下，近年来又普遍积累了大量资产损失，其中：有40多家企业资产损失超过总资产的10%。这些企业需要认真总结经验，改善企业管理，完善内控机制，堵塞管理漏洞，提高资产运营效率。此外，还有部分中央企业过度依赖银行贷款高负债经营，资金链条一旦发生问题，极容易促发严重的债务危机；个别中央企业已处于资不抵债状态，难以持续经营。对此，国资委将督促企业改善资本结构和加快企业重组工作。

　　4、部分企业资金管理薄弱，防范风险机制不健全

　　一是一些企业为扩大规模，不顾兼并成本及连带责任，盲目投资和兼并收购，不仅没有达到“做强做大”的目的，反而背上沉重的债务包袱；二是个别企业盲目从事炒汇、期货等高风险业务，以及少数企业存在盲目拆借资金、应收账款清缴不力等问题，又缺乏行之有效的监控机制，蕴藏着较大的财务风险；少数中央企业担保问题相当突出，有的企业担保总额超过净资产的100%，个别企业因担保连带责任被提起诉讼，严重影响企业正常生产经营秩序。因此，加强企业财务风险管理，建立和完善企业风险评估和风险预警制度，强化企业内部控制机制。

　　5、中央企业财务审计监督质量还有待进一步提高

　　通过对180家中央企业审计报告的审核发现，少数企业财务审计监督质量存在不少问题。有的企业审计范围不全面，有的企业审计工作不深入，有的企业审计结论不恰当，有的企业的审计报告披露不充分，甚至有的企业审计报告还存在技术性差错。出现这些问题的原因是多方面的，但各企业委托会计师事务所不规范是造成审计质量不高的一个重要原因。如一些会计师事务所不具备规范的执业道德，抱着“拿人钱财、替人消灾”的陈旧观念，审计工作走过场，或帮助企业做假。有的资质与企业规模不相匹配或者超出其胜任能力盲目过多承揽中央企业财务决算审计业务，致使出具的审计报告多数披露不充分；一些企业聘请数量过多的会计师事务所参与财务决算审计工作，各事务所执业质量和水平不一，加大了组织协调和质量控制难度；有的会计师事务所审计工作不认真，其审计报告存在复制粘贴错误等。这些情况说明，企业财务审计质量还待进一步提高，企业外部审计监管工作需要进一步规范。

　　三、企业总会计师管理工作需要进一步深化改革(b1)

　　为适应出资人各项监管工作要求，进一步完善出资人财务监督工作体系，充分发挥企业总会计师在企业生产经营和财务管理工作中的作用，笔者认为，对今后国有企业总会计师管理工作应当从以下几方面深化改革：

　　1、加快企业总会计师配备工作步伐

　　国资委从2003年组建以来，抓紧做好中央企业配备总会计师工作，并采取了切实可行的工作方法和有效措施，2003年至2004年向国内外公开招聘了14名总会计师，并要求2005年要在中央企业配齐总会计师，并提出了具体工作目标和工作要求。一是中央企业集团总部必须设置总会计师职位，建立和完善企业总会计师财务监督管理工作制度，充分发挥总会计师财务监督作用。二是凡未设立总会计师或不符合要求的企业，应当按国资委统一工作要求进行调整。对于企业设分管财务副总经理的可兼任总会计师，行使总会计师职责；对于没有设立相似职位的企业，要积极选拔推荐合格人员，国资委今后将继续采取面向国内外公开招聘形式，选拔熟悉财务管理，懂企业经营管理的高级财务管理人才。三是中央企业下属子企业还要根据企业实际情况配齐总会计师，已设立财务总监、首席财务执行官等职位的，应明确其行使总会计师职责。

　　2、从制度上明确企业总会计师工作职责

　　积极建立中央企业总会计师工作责任制度，明确总会计师的职责权限和工作责任，保证总会计师在企业生产经营和财务管理工作中充分发挥监督管理作用。一是国有独资企业总会计师的任免，按照企业干部管理权限应当由上一级干部管理机构任免；公司制企业总会计师的任免，按照《公司法》的规定由公司董事会任免。二是总会计师应当属于企业领导班子成员，与企业主要负责人是相互合作、相互监督的工作关系。三是应当明确企业主要负责人与总会计师共同对企业财务会计信息真实性、合法性承担法律责任，并对企业内部控制制度的有效性承担主要责任。四是进一步强化总会计师的财务制衡作用，在国有企业应当逐步推行重大经济事项需由企业主要负责人与总会计师联签工作制度。

　　3、建立中央企业总会计师责任追究制度

　　为建立企业总会计师激励与约束制度，应当研究修改《总会计师条例》等管理办法。一是明确规定企业总会计师的职责权限、工作范围和相应的工作责任。二是企业发生重大经营损失和重大财务问题的，除追究直接责任人的责任外，企业负责人和总会计师要承担相应的连带工作责任。一方面增加企业总会计师的工作责任，另一方面也要提高总会计师的工作地位，建立符合现代企业制度的公司治理结构和制衡机制。

　　4、进一步完善企业总会计师工作业绩评判制度

　　财务监督工作与人事管理工作将进一步结合，在组织对企业负责人业绩进行考评的同时，应当建立对企业总会计师业绩的考评制度。一是针对总会计师职位的特点，明确工作业绩评判的标准、方法和责任范围。二是结合企业财务管理工作，逐步推行总会计师年度述职工作制度。三是在对企业负责人进行任期经济责任审计工作过程中，相应地评判总会计师的工作业绩。

　　建立符合现代企业制度的总会计师管理工作体系，涉及到企业公司治理结构改革、人事管理制度以及如何建立懂经营、重操守和具有良好政治素质的财务管理专家的选拔任用机制等一系列问题，因此，我们还要不断研究探索新的国有资产监督管理体制及工作方法，逐步建立适应出资人监管工作要求的总会计师管理制度，充分发挥总会计师的财务监督作用，保证国有资产的安全完整和保值增值。

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