体制创新成为经济改革主菜谱

　　王东京

　　日前，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(下称《意见》)出台，明确指出2005年为改革攻坚年，并且从体制改革的层面在十大领域作了进一步的规范。这对我国经济的快速发展奠定更加有力的基础。

　　为什么现在要提出“改革攻坚”？经过20多年的改革，现在已进入核心层面。面临的重点就是攻克那些阻碍经济发展的体制性障碍。经济学讲，“制度高于一切”，唯有通过体制创新，我们各项工作才能取得事半功倍的效果。

　　到2010年要初步建立起社会主义市场经济基本框架。现在剩下5年多的时间，如果我们不对不适用于市场经济旧的体制进行创新，就很难达到我们既定目标。所以，一方面是任务重，另一方面是这次改革攻坚有时间表，主要工作都要在2005年启动，有些当年就要完成。对于这些问题，我们需要有个清醒的认识和明晰的解决方案。

　　土地流转是解决“三农”问题的关键

　　《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》，第一条讲的就是农村改革。中国改革，应当说首先是在农村启动的，而这次改革攻坚，国务院又把农村改革作为排头兵，放在首要地位。20多年前，农村改革是以家庭承包责任制为突破口，而这次改革攻坚，则是对农村土地流转制度进行创新。家庭承包责任制解决的是农民的温饱问题，而土地制度创新，是要解决农民致富的问题。小平同志在改革开放之初就曾指出，农村改革要实现两次飞跃，第一次飞跃是实行家庭联产承包责任制，第二次飞跃是实行土地的规模经营。我认为这次农村改革攻坚，就是要推动农村改革的第二次飞跃。

　　为什么要抓住土地流转问题？这些年来在帮助农民增收方面，政府出台了不少政策，但实际效果却不尽如人意。就是说，靠政策来帮助农民增收，我们基本上已走到了尽头。像费改税、免征农业税、粮食生产直补等办法，政府都用过了。可农民的收入状况，还是不理想，城乡居民的收入差距不是在缩小，而是在扩大，现在到了1：3.21。要真正提高农民收入，必须走土地规模经营的路子。

　　现在人均耕地是1.5亩，无论种什么都不可能致富。要是种20亩地就能赚钱。一亩地500元的收入，20亩有1万元的收入。这样与城镇居民收入就差不多。所以土地要集中，要规模经营。为此，政府必须进一步规范和完善土地流转制度，而解决这个问题，关键是要落实农民的耕地产权。耕地产权不是所有权，它是除了所有权之外的另外三个权能：一是使用权，二是收益分享权，三是转让权。现在农民基本上没有转让权。比如说，一些地方政府要建开发区，把耕地圈过来，很低价格就买断了。这种做法为什么能进行下去？就是因为农民没有转让权。所以，土地制度改革的重点，是政府要通过立法明确农民要拥有耕地的转让权。农民有了转让权，就可以自行决定土地要不要转让，按什么价格转让，如此，土地流转中农民的利益才能得到有效保护。

　　国企改革要突破“三难”

　　国有企业改革有三难。第一是国有资产监督管理，难以实行权利与义务对等；第二是国有企业特别是国有独资企业，难以建立有效的法人治理结构；第三是大型国有企业的产权改革难。最新文件停止了大型企业的MBO，说明大企业产权制度怎么改，始终没有找到好的办法。

　　十六大确立对国有资产管理是中央和地方分级管理体制，国资委把管人、管事、管资产结合起来。但如此就出现一个问题，国资委究竟是政府还是企业？如果是政府，就是新的政企不分，这个问题怎么解决？第二，国资委如果代表政府管资产、管人、管事，管错了或失误了怎么办？谁来追究国资委的责任。这次《意见》里面提出，要追究失误责任。我认为这一点非常重要。董事长、总经理决策失误，一定要追究他们的责任，但同时也要追究国资委的连带责任，因为人是你派的，你派人就失误了。这个问题不解决，那么所谓的攻坚，恐怕就谈不上在关键层次、关键部位上的攻坚。

　　企业内部法人治理结构，中央从党的十五大开始就提出来，公司制的核心是完善法人治理结构。为什么我们的法人治理结构至今还不完善，最大的问题就在于投资主体单一。这是根本问题。为什么呢？因为只有国家一个股东。现在企业的董事长监督总经理，总经理监督副总经理，副总经理监督部门经理，部门经理监督员工，自上而下的监督没问题。但是，谁来监督董事长？监事凭什么来监督董事长，有什么科学依据相信董事长不能摆平监事？所以，完善公司企业法人治理结构，是改组股东会，实现投资主体多元化的关键。

　　产权要改革，但改革的步骤要循序渐进。产权明晰是对所有企业讲的，不是只针对小企业。具体途径怎么改？那就要解放思想。大型国企搞MBO，目前条件不成熟，但不等于说大型国企不能搞产权改革。中央提出大力鼓励国有资本与非公有资本的联合，实行混合所有制经济，就是一条以“混”促“清”的路子，在实践中应当积极探索。

　　非公经济政策要与国企和外资一碗水端平

　　现在人们在观念上对非公经济歧视的不多了，但是在体制上、在政策上还是多有歧视，比如在市场准入方面，有很多行业，民营企业是进不去的，这种就是体制性歧视。所以，要在体制和政策上把非公经济与国有经济一碗水端平。还有，国内非公企业与外资企业，也要平等竞争。能够向外资企业开放的行业，一定要同时向国内非公有经济开放。比如保险业，外资都进来了，为什么我们的非公有经济不能介入？这次国务院提出要统一内外资所得税，非常好，是政府在创造公平竞争环境方面一个有实际意义的举措。

　　金融体制改革要逐步弱化政府干预

　　金融改革关键也是体制创新。国有商业银行目前最大的问题，是不能自主经营，还有浓厚的行政色彩。国有商业银行的行长，是副部级，其信贷业务很难摆脱政府的干预，独立性很差。现在政府每年都有投资项目，一旦有资金缺口，就会逼银行贷款。所以金融体制改革的重点，是要逐步弱化政府干预，为此，就必须对国有商业银行进行股份制改造，而且也要实行投资主体多元化。如果银行仍由政府控大股或者政府独资，那么商业银行改革就会换汤不换药，重蹈国企改革的覆辙。像工商银行施行股份制改造，行长可能改称董事会主席，没了行政级别，但政府是唯一的股东，打断骨头连着筋，在贷款业务上，就仍然摆脱不了政府的干预。

　　银行改革不仅仅是要强化贷款的终身责任制，最根本的，是银行的产权制度改革，只有把国有银行变成真正的商业银行，好多问题才能迎刃而解。至于中国的资本市场，我认为，既然叫资本市场，那就是说资本进入市场后，是市场的事情而不是政府的事情。像股市，政府没有义务去托市，也不可能去托市，政府只能去规范与监管，去把股市的规矩搞得更完善、更公平。这些年，我们在一直在说政府是裁判员，既然政府只是裁判员，那么股市上谁盈谁亏，就与政府没有关系，那是市场博弈的结果。所以，长期以来，很多人希望政府托市，让股民赚钱，这是一种超越政府职能的期望，显然是不切实际的。

　　财税体制改革应增加对基层的财政转移支付

　　《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》也重点提出财税体制改革，财税、投资和价格是经济运行中重要方面。在财税方面，中央提出了中央财政与地方财政的转移支付，调整优化转移支付结构，规范转移支付办法。那么，从中央到省、市、县级的整套转移支付的政策里，分配比例是当前的关键。其次才是转移支付的问题。

　　过去强调提高两个比重：提高财政收入占GDP的比重和中央财政占全部财政收入的比重。前些年，政府为扩大内需、增加就业，提高两个比重有一定的合理性。今后，两个比重是不是还要提高？如果是，那么中央财政究竟要集中多少算合适？现在的情况，是越到基层财政越困难，县乡两级的财政开工资都有问题，所以，在财政分配上，我们要注意培养基层财源。现在，乡镇一级的平均负债大概有500万元左右。其原因固然是多方面的，但中央给地方财政留的太少，的确是一个事实。实施分税制后，所得税归地方，增值税由中央和地方共享，地方留25%，中央拿75%，大头归了中央，而所得税由于这些年中小企业不景气，故地方财政所收甚少。再有，有些原本属上级财政承担的开支，现在却让基层财政负担。最典型的就是九年义务制教育，应该说，义务教育应主要由中央财政付钱，可现在却让最困难的乡镇承担大头。所以，这次财税改革，应当适当增加对基层的财政转移支付，逐步化解乡镇的债务负担。(作者为中共中央党校经济学部主任）

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