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我国的政府预算由财政部编制，既编预算又下拨经费，按照自己设定的盘子切蛋糕，切多切少由自己说了算，哪个部门敢得罪他们？谁敢监督他们？
★文/张 玉
10年前，我随团赴美国佛罗里达国际大学参加财政审计培训班，授课的教师中有美国
政府会计和审计学界的泰斗级人物莫特·迪腾霍佛教授(Mortimer A. Dittenhofer)。有一次授课结束提问时，学员中有人问迪腾霍佛教授，美国的政府审计机关审不审决算？老先生肯定地回答：“不审”。大家惊奇地问：“为什么不审？”老先生解释说，政府预算编制过程是一个立法过程，不应由隶属行政执法部门的财政部编制。美国的政府预算经总统办公室预算委员会编制完成后，提交美国国会预算委员会审批。经国会批准后的政府预算就是法律性文件，财政部只是政府财政收支的执行机构，按照国会批准的预算组织收入和下拨经费。如果预算科目需要调整，无论追加或追减，都得经过法定程序报批。政府审计机关只审政府预算的执行过程及其结果，看财政部是否严格按国会批准的预算完成收入征缴任务和及时足额下拨经费，追加或追减预算是否经过法定程序报批。在这种情况下，决算只是预算执行情况的汇总，没有必要再审一次。
当老先生得知我国的政府预算由财政部编制时，笑着说：“贵国财政部的权力太大了，既编预算又下拨经费，按照自己设定的盘子切蛋糕，切多切少由自己说了算，哪个部门敢得罪他们？谁敢监督他们？”。
老先生接着给大家讲了一个童话故事。
一个大屋子里，有一群老鼠整天忙着觅食，往鼠窝里搬东西。这个屋子的主人养了一只厉害的大猫，大猫整天在屋里转，吓得老鼠们不敢出窝。于是，老鼠们召开紧急会议商量如何对付这只大猫。老鼠们各抒己见，争执不下。这时，有一只老鼠出了个主意，它说：“给大猫的脖子上挂一个铃铛，它走到哪里，铃声就响到哪里，大家就有机会赶快躲藏”。老鼠们都觉得这个主意不错，但问题是—谁来当给猫挂铃铛的老鼠？
讲完这个童话故事，老先生建议，应该有位说话有份量又敢于说话的权威人士来充当这只“给猫挂铃铛的老鼠”，向国会(即我国的人大)建议，将政府预算编制的职能从财政部分离出来。
解决这一童话故事难题的要素是：敢于“给猫挂铃铛的老鼠”要具备“明知山有虎，偏向虎山行”的气魄；要有弱者挑战强者的勇气和懂得如何将铃铛挂在猫脖子上的智慧；更要把握好挂铃铛的最佳时机。
中国财政预算编制太粗糙，预算执行工作透明度不高，导致有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权过大，并且失去监督，进而导致大量利用资金分配权寻租的腐败行为。多年来，我国编制部门预算和建立国库集中收付制度等都在进行改革，但至今尚未取得根本性进展，导致“小金库”清不胜清，呈恶性循环态势，进而为红包礼金、公款行贿等违纪违法行为提供源源不断的资金来源。据流行说法，当前整个政府财力的分布大致是预算赤字、预算外和制度外三分天下的格局。预算外和制度外资金是滋生不正之风和腐败行为的发源地，是请客送礼、公款行贿的经费来源。
由于当前政府预算的科学性很差，各级政府的预算都很粗略，无论是收入的预计还是支出的核定，都与实际可能和需要存在很大的差距。政府预算不仅科学性差，而且透明度低，对于人大代表和社会公众，仍然是外行看不懂，内行看不见。关于各项预算之外的临时性追加拨款，则更是缺乏透明度和公开性，基本上是暗箱操作。在缺乏真正意义上的监督制约的情况下，滋生不正之风和腐败行为则就在所难免。
我国现行财政体制存在腐败隐患对我国政府科学、依法、民主执政的治国理政进程产生了消极影响，并制约我国各级人大及其常委会对各级政府财政预算的有效监督。我们应该考虑对我国的预算管理制度进行制度创新的彻底改革，即采用美国老先生的建议，将政府预算编制的职能从财政部分离出来。由此引发的机构改革是：在国务院的机构设置中成立预算编制委员会，将国税局和地税局重新合并回财政部—使之真正成为完整意义上的主管财政收支的职能部门。
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