张曙光：聚焦财政税收 关注点应向支转移

　　作者：张曙光

　　近来人们对税收财政的关注空前高涨，从个人所得税的起征点调整，到内外资企业两税并轨，燃油税、遗产税、房产税等等不一而足。

　　一个时期社会关注的重点对社会发展无疑有非常重要的意义。但问题是这种进步应是不间断的，是全面的。财政税收不外乎“收”与“支”这两个方面。收得上来，收得合理只是问题的一个方面。还要重视另一个方面，就是“支”得是否合理，是否有效率？关注“收”是强化管理型政府的职能，关注“支”才能真正促进管理型政府向服务型政府转变，这是更有意义的转变。

　　尽管目前我国财政收入占GDP的比重还偏低，但近些年来总体上是形势不错。自1994年实行中央与地方分税以来，财政收入以年均17%增长，年均增收1600亿元，远远高于同期国民生产总值的增长速度。但“支”的情况怎么样却并不“清楚”，至少是关注得还不够多。

　　一是要关注财政支出的范围。财政职能的最主要的作用是向社会提供公共产品，但什么是社会公共产品？至少目前在我国的界定还是模糊的。财政支出的界定相当程度上是财政职能的界定，更进一步说就是政府职能的界定。西方经济学对政府职能的作用有一个从单纯的“守夜人”到适度干预调节经济的认识过程；但在中国却相反，是从一个完全的经济建设者到一个更多是“守夜人”角色的转变。

　　计划经济时代，财政拨款是经济建设的主要手段。但在市场经济条件下，财政支出的范围应该更倾向于公共产品的提供。但由于历史和现实的原因，政府职能越位的现象和缺位的现象同时存在。一方面说财政吃紧，有统计说全国财政亏空达10万亿元，县级财政亏空有3万亿元，寅吃卯粮现象普遍存在；另一方面是各地方政府大搞形象工程，成了经济过热的一个重要原因。从另一个角度看，目前我国经济增长中的积累率过高，财政支出范围过宽，过于向投资倾斜，使我国消费率在GDP中的比重长期低于世界平均水平达15个百分点。这些年我国经济冷热不均，财政支出在平衡经济增长的作用中出现偏差，使我国经济长期未能走上消费需求拉动经济增长的良性循环轨道。

　　二是关注财政支出的效率。财政支出的效率体现在调节资源配置上，一是经济效益，二是社会效益。在计划经济时代，财政支出效率主要体现在经济建设方面，虽然取得了很大的成绩，但总体上效率并不高。据统计，建国后前三十年的投资有一半是无效投资。改革开放以后，实行了“拨改贷”。财政支出在经济建设中的作用发生了重大变化，但如何体现效率还是一个大问题。如前几年四大国有银行剥离不良资产1.4万亿元，基本上靠财政解决。这几年又新增银行不良资产1.9万亿元，是不是还要由财政解决？

　　再有，现在我国的财政功能由国家分配向公共财政方向转移。财政支出在保持政府自身运转，提供公共产品方面的支出结构也不尽合理。据统计，1978年至1995年，我国财政收入增长了5.1倍，但财政支出中的行政费用增长了17.8倍；1991年至2003年财政增收了6倍，但行政管理费用增加了11倍；近3万亿元财政收入中三分之二用于政府自身的开支，全国有4000万人吃财政饭，相当部分地区县乡两级财政支出主要就是解决人员工资问题。另一方面，全国各级政府保有公车400万辆，年耗费用3000亿元，比国防开支还高，每年政府官员的职务消费占财政开支的四成。而真正体现政府职能的费用又奇缺，如四川公安厅的负责人曾形象地将公安机关的处境形容为“皇粮吃不到”(财政经费)，杂粮吃不饱(拉赞助)，吃尿泡饭(靠对卖淫嫖娼罚款补充办案经费)惹了一身骚。

　　还要关注财政预算支出的程序。现在财政预算的编制方式相当过时。大多数预算编制是以各政府部门自己编制，基本上就是基数加增长。但这种增加是否就是社会公共产品的需要却没法衡量。特别是各级人民代表大会对财政预算的审议要大力加强，每年几万亿元的财政预算报告，在人大会上仅靠两天的时间审议显然是不够的。

　　再有，要关注对财政支出的监督。这几年审计部门在对财政经费使用方面查出了不少大案，但仅仅依靠国家审计部门的监督远远不够。各级人大都应有专门委员会负起相应责任来，要监督财政支出的程序和效果。很多发达国家都有财政支出的绩效评价体系，如美国有《政府行为和结果法》，新西兰有《财政支出责任法》等等。完善的监管体系是提高财政支出效率，增强财政预算约束力，防止腐败发生的重要保证。

　　过去，我国的纳税主体是国有经济单位，人们对此税收财政似乎不太关心。现在中国的纳税主体正在发生重大的变化，个人越来越成为纳税的主体。所以说，我们关心税收是一个很大的进步，因为它关系到我们的切身利益。如果关心财政的支出，那将是我们更大的进步，这将促进政府职能发生重大的转变，真正成为一个服务型的政府，建设成一个和谐的社会。

　　(作者为《中国经营报》副总编辑)