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国家景区产权困局 主人无权怎能管家做主


http://finance.sina.com.cn 2005年03月31日 06:50 中国青年报

  冯雪梅

  兰州大学教授张正春的偶然所见,掀起了有关圆明园生态保护的轩然大波。此前,已经进行了两年的圆明园公园铺设防渗膜工程并不为人所知,无论是媒体还是政府权威部门,都未曾对这项投资1.5亿元的“宏伟工程”透露只言片语。

  幸亏张正春是内行,通晓铺膜防渗的严重后果。在他的大声疾呼下,正在经受“保护戕害”的圆明园,引起广泛关注。

  该不该进行防渗工程,专家、公众和公园管理者针锋相对。

  专家们从生态环保的角度提出反对意见———严密的全防渗处理,不仅会破坏圆明园真山真水、浑然一体的自然风格,还会毁坏整体生态系统,把本来就不能流动的湖水彻底变成“死水”。圆明园管理处负责人则从实际出发考虑问题,防渗乃无奈之举,园区一年的补水花费就是几百万元,水价不断上涨,实在补不起。公众质疑:景区是大家的,这么大动静,为什么不征求我们的意见?

  有关国家景区的管理问题上,类似的争论并不少见。去年底,北京的六大“世遗”景区涨价,专家、公众和景区管理者的意见明显相左;最近,黄山景区拟提高票价,引来一片争议之声。因为直接涉及公众利益,所以景区在调整票价的问题上,大都召开听证会听取公众意见(采纳不采纳是一回事儿,至少形式到位了),但在有关景区管理的其他问题上,比如改扩建工程之类,就很少问问大家同不同意了。

  此次圆明园的防渗工程,管理方可能压根儿就没想到要跟公众打声招呼。作为景区的管理者,修补整饬本是分内事儿,自己做主就行。

  可问题是,包括圆明园在内的国家景区,到底由谁说了算?作为管理者,究竟有没有权力在诸如门票收费、景区修整、配套设施建设等事务上,自作主张?

  理论上讲,国家景区属全体公民所有,由中央政府代表人民行使管理权。在具体操作过程中,管理权又层层下放,从中央政府到地方各级政府,再具体到景区的管理者。但是有一点必须明确,不管是景区管理者,还是地方政府,都只是景区“财产”的看守者和“管家”,他们本身对“财产”没有处置权。

  按道理,“主人”和管理者之间,应该是一种委托代理关系。作为委托代理人,“管家”的一切权力来自“主人”的授权,其一切行为都需要接受质询和监督。

  但是,由于人民是一个抽象的概念,无法具象化,在实际操作过程中,又缺乏监管,“主人”名存实亡。“财产”的所有权、管理权在层层下放的过程中,统统归了“管家”所有。实际操作中的所有例子都证明,在具体事务上,“主人”实际上是做不了主,全由“管家”越俎代庖了。

  经济学讲“产权明晰”,只有产权明晰了,才能实现规范管理、公平交易。可是在国家景区问题(可能也是国有资产存在的共性问题)上,产权一向是不明晰的。

  产权不明晰,使得国家景区的法定所有者(公民)与实际看守者之间,并不存在真正的委托授权与选择代理关系。“主人”既不能直接授权给“管家”,也不能监督“管家”的行为,更不能自由选择“管家”———“财产”虽然是我的,但是由谁来管,怎么管,管不好了怎么办,我都无权做主。

  这就导致监管失控和“公地悲剧”。管理者为了眼前利益,可以调整票价,建节水的防渗工程,修上山索道通天电梯,甚至可以让国家景区成为官邸私宅。而这一切,“主人”时常不得而知,或者无权干涉。

  谁都知道,所有权和管理权是绝对不同的两个概念,但在国家景区的管理中,两种截然不同的权利时常混为一谈。解决产权不明晰的途径有两个:一是把“财产”公平地分给每个公民,由他们自行实施管理;二是建立以公共授权监督为基础的委托代理关系,由代理人实施管理。第一种途径显然不切实际,要解决国家景区的产权困局,只能是加强监督制约,让“管家”的所有行为,都置于“主人”的监管之下。

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