社保改革 布什的政治遗产

　　作者：张志新

　　自从2001年12月，布什总统的“加强社会保障委员会”提出社保改革的初步方案后，就在美国社会引起轩然大波，赞成与反对之声此起彼伏，不绝于耳。2005年2月2日，布什总统在第二任期开始后的《国情咨文》中，再次以大量篇幅谈及他对社保改革的设想，但是美国人对此表现出的态度仍是“两极分化”。

　　美国的社会保障体系由社会福利和社会保险两大块构成。这次布什政府提出的社保改革其核心是养老金制度改革。内容是将社会保障部分私有化，建立自愿性的个人退休金账户，而且个人可以将账户资金用于特定的投资项目。这次改革被称为是美国现代社会保障制度建立70年来最大规模的改革。目前，布什总统将社保改革列为其第二任期内政的“重中之重”。

　　美国现行的社保制度2042年破产？

　　这次改革的直接原因是，2003年3月美国联邦政府“社会保障基金理事会”发表的年度报告预测，由于人口老龄化、预期寿命提高等因素的影响，美国联邦社保信托基金将在2018年首次出现赤字，并在2042年枯竭，而这意味着美国现在的社保制度行将破产。但是，分析人士认为布什政府竭力推动此项改革的深层次原因则远非如此。

　　首先，美国的自由派人士认为布什的社保改革是由右翼保守派主导的一次行动，目的在于从根本上颠覆美国现行政治、经济制度，根除自20世纪30年代罗斯福新政以来构建的福利体制。其论据主要是布什提出将社保部分私有化，建立个人退休金账户的做法并不能从根本上解决联邦社保信托基金行将入不敷出的“危机”；而且将个人退休金账户的资金用于投资的做法极具风险，可能使美国的社保制度陷入更大的灾难。

　　其次，从近期目标来看，布什政府的改革极有可能是着眼于2006年的国会中期选举。一般认为，布什之所以提出深受年轻人欢迎的个人退休金账户的做法，目的也在于同民主党争夺年轻选民。这是因为，随着多数工人，特别是年轻工人个人退休金账户的建立和收益的增加，共和党在普通选民中的声望将会大幅提升。

　　再次，从中期目标来看，本次改革布什着眼的是2008年的总统选举。这是因为2008年恰是上世纪40～60年代“婴儿潮”出生的一代人步入退休年龄的高潮年。联邦政府即将因此支出的养老金必将超过前几年。因此，从奠定共和党长期执政基础的角度出发，布什需要考虑解决这一难题，而不是将它留给下一任共和党总统。

　　最后，从眼下来看，布什总统的改革还有削减政府开支，刺激消费、促进经济增长的目的。2004年由于美国政府的减税政策和在海外用兵等，联邦政府收入锐减，而财政赤字却达到历史上罕见的4120多亿美元。这成为布什政府推动国内各项改革的沉重负担。一般预计，建立个人退休金账户后，未来10年将有近7000亿美元资金注入美国资金与证券市场，这必将有利于维护这些市场的稳定。加之，将部分退休金用于投资可以促进公民消费，繁荣国内市场，从而刺激整个经济的增长。

　　“打头阵”还是无限期推迟？

　　虽然布什总统雄心勃勃地提出改革社保制度的设想，但他所面临的挑战也是前所未有的。由于社保制度事关美国所有人的切身利益，很容易就成为两党相互指责和攻击的“话题”，党派利益之争也使得这场改革更加复杂。

　　首先，从美国历史上来看，社保制度改革是最难推行的。现在，美国有4800万人享受着社保制度所提供的福利。社会保障金、个人存款和其他投资加在一起，是三分之二的美国老年人赖以生活的主要收入，尤其是上了年纪的非洲裔和拉美裔美国人。而且这项制度的最大受益者主要是美国社会的中下层，一旦触动长期以来人们所赖以颐养天年的养老金，社会就会出现强烈的反弹。上世纪90年代，克林顿总统上任之初提出的医疗保健制度改革，就是因为受到重重阻力而半途而废。布什总统今年再次提出改革设想之后，也遭到“劳联-产联”以及“美国退休者协会”等团体的强烈反对。

　　其次，布什总统面临民主党的挑战。在美国有所谓共和党擅长外交、民主党擅长内政的说法，因而当布什提出改革社保制度的时候，他赢得的是共和党内的阵阵赞许和民主党的隆隆炮声。民主党的反击策略包括以下几种：第一，否认所谓社会保障制度行将破产的说法，认为是共和党政府“危言耸听”，制造“危机”；第二，承认社保制度面临困境，但是认为布什提出的改革方案“不切实际”，是不负责任的“轮盘赌”，可能加速危机的爆发；第三，承认社保制度需要改革，但是认为医疗保障制度的危机“更加严重”，布什政府应当着力解决后者，而不是前者；第四，部分民主党人士志存高远，为在2008年总统大选前脱颖而出，赢得选民支持，决定自己提出改革方案，与布什政府的方案一比高下。

　　再次，布什还面临本党的掣肘。这同样是出于2008年大选的考虑。由于布什已是连任成功的总统，不再具有竞选连任的压力，所以更多地是希望利用现有政治资本，创造更多的政治遗产，使自己青史留名。共和党内部的其他领军人物却不这样想。他们面临着2008年准备参加竞选的挑战，如果这次追随布什推进改革，成功则已，不成功则可能随着布什这条大船的沉没而葬送自己的政治前途。所以，布什在共和党内面临的制约也不容低估。

　　最后，从美国目前面临的形势来看，布什政府的社保改革前景不容乐观。国际上，反恐、反核扩散仍是美国关注的重点，但是伊拉克、阿富汗战后重建以及朝核问题、伊朗核问题久拖不决仍需美国投入大量的人力和物力。内政方面，由于布什提出的改革内容众多，牵扯的利益纵横交错，短时间内很难有所进展。

　　按照布什的计划，内政以社会保障制度改革“打头阵”，随之开始医疗保健改革和税制改革，此外司法、移民和教育改革也在逐步展开。在目前政府面临巨额赤字，而社会保障改革初期就需投入1万亿～2万亿美元作为过渡资金，民众对建立个人养老金账户的支持率不断下降的情况下，布什政府的社保改革最后可能只会无限期推迟。

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