聚焦中国人口政策 发放红利才能提取红利 | ||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年03月27日 10:24 中国经营报 | ||||||||
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作者：杨筱 计划生育依然是我国的基本国策 《中国经营报》：近来，一些省市在酝酿允许生二胎政策不变的前提下取消或放宽二胎生育间隔的政策。而上海等部分省、市已经出台规定，允许夫妻双方都是独生子女的家
左学金：国家把生二胎的权力下放给各省市人大不是新的做法。实际上2001年12月全国人大常委会通过的《计划生育法》第三章第十八条规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。这里规定得很明确，各省市自治区人大可以制定有关生二胎的具体办法。实际上在《计划生育法》正式颁布以前，各省市就已经出台了关于生二胎的法规，《计划生育法》只是从法律上正式承认了这一现实，并没有推出新的办法。 上海和一些其他地方规定城市地区夫妻双方均为独生子女的家庭可以生育二胎。上海从1993年以来就出现了人口自然变动的负增长，即每年出生的人数少于死亡的人数。这主要是由于上海户籍人口的超低生育率所造成的。所以我认为上海的担心不在于上海家庭生育太多；根据东亚地区其他国家如日本、韩国和我国港、澳、台生育率变化的趋势来看，上海低生育率的情况可能会长期保持下去，今后如果要提高生育率可能倒是一件困难的事。 《中国经营报》：二胎生育权限下放，不同地域的公民是否面临生育权利的不平等？规定可以生二胎的省份是否将不得不面对大量“计划生育移民”？ 蔡日方：人们的生育行为本身就是与一定的社会经济发展水平相联系的。通常，在社会经济发展水平比较低的阶段，人们倾向于多生孩子，特别是多生男孩，以保证家庭有充足的劳动力，并且在年老时依靠子女提供养老保障。而在社会经济发展水平提高了的阶段上，妇女的劳动参与率提高了，多子女的教育、健康等投资增加了，社会保障使得“养儿防老”也成为不必要。这时，生育、养育子女的成本提高而收益下降，人们倾向于少生育。可见，生育行为与发展阶段是相关的。 计划生育的本质就是为了保持人口、资源和环境之间的协调，而用公共政策的方式引导人们的生育行为。所以，按照社会经济发展的不同阶段来决定政策生育水平，是合理的，也是公平的。此外，任何政策调整，都要采取循序渐进的方式，以避免出现大的波动。我国计划生育政策，从一开始就确定了两点：第一，提倡生一胎是一代人的政策；第二，计划生育政策的具体实施是根据不同情况因地制宜的。因此，政策调整应该在政策连续性的基础上进行。 左学金：实践证明，尽管各地的生育政策有所不同，但是“计划生育移民”并没有成为一个问题。现在农民向城市地区与其他农村地区的迁移虽然比较容易，但是他们一般在流入地是没有户籍的“流动人口”，而他们所适用的仍然是流出地的计划生育政策。所以至少从理论上来说，移民不会改变他们所适用的计划生育政策。 人口政策面临微调 《中国经营报》：人口问题既是社会问题，也是重要的经济问题。人口状况和经济之间存在哪种关联？ 蔡日方：通常，在从“高出生率、低死亡率和高自然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的人口转变过程中，由于出生率和死亡率下降有一个时滞，形成年龄结构变化的三个阶段。这三个阶段分别具有高少儿抚养比、高劳动年龄人口比重和高老年抚养比的特征。 其中劳动年龄人口比重提高的这个阶段，通过劳动力的充足供给和高储蓄率，为经济增长提供了一个人口红利。国际经验表明，在1970年～1995年期间，在东亚超出常规的高速经济增长中，劳动年龄人口比重高这一有利人口因素的贡献比率高达1／3～1／2。而西方经济史表明，新大陆的人均国内生产总值增长率比旧大陆高出的部分，大约90%～100%可以归结为新大陆在人口结构方面的优势。 因此，我国实行了30年的计划生育政策不仅极大地控制了人口总量，有助于人口、资源、环境之间的协调发展，也通过较早赢得年龄结构优势，为经济高速增长提供了重要的源泉。我们的估算表明，改革期间的高速经济增长中，资本积累的贡献率为28%，劳动力数量增长的贡献率为24%，教育水平提高的贡献率为24%，劳动力从农业非农产业的流动贡献了21%，其他体制改进因素的贡献为3%。世界银行也得出过类似的统计结果。 《中国经营报》：在考虑调整计划生育政策时应该注意哪些问题？是应该先逐步放宽生二胎政策还是先取消生二胎间隔的政策？ 曾毅：中国很多地区生育水平很低，人口老龄化日益严重，家庭养老将面临严峻挑战。同时，出生性别比已经严重失衡，女婴死亡率超常偏高比例达46%～55%。政府继续实施现行生育政策的政治代价与管理成本昂贵。而且由于市场经济下生儿育女成本上升，人们的生育愿望普遍发生变化，生育政策的适当调整并不一定会出现人口失控。 因此，我十分赞成一些省、市、自治区开始考虑逐步调整完善计划生育政策。然而，目前也许是因为很多同志仍然视逐步放宽二胎生育政策为难以跨越的“禁区”。而生育间隔政策的改变似乎更加容易做到，导致一些省市二胎生育间隔政策有所放宽，而允许生二胎的政策条件没有改变。我认为，这样做对于宏观人口发展以及从个人家庭角度出发都是弊大于利，得不偿失。 一些地区符合允许生二胎政策的人数与比例很低，取消二胎生育间隔政策对总体生育水平的影响可能很小。然而，这些生育政策偏紧的地区都是比较先进发达的地区，是全国的表率。一旦这些表率地区取消了二胎生育间隔政策，其他地区自然会仿而效之。既使其他地区不正式出台政策取消二胎间隔，广大民众也将对已成功实施多年的晚育政策产生巨大的疑问与抵触，大大不利于其他地区晚育政策的实际贯彻执行。这一切势必造成平均生育年龄的下降 时期生育水平上升与人口数量的额外增长。 我们目前实际上面临着两者择其一的境地：方案一是逐步满足只被允许生一胎的全国62.4%夫妇中希望生二胎者的意愿，并减少他们中的流、引产与超一胎罚款；方案二是给予已被允许生二胎的全国37.6%夫妇在生育间隔方面更多的自由。当然，同时实行方案一与方案二可使所有妇女的生育意愿得到更多的尊重。但方案一与方案二都将引起时期生育数的增加，叠加在一起可能因人口增量较大而难以被各方面接受。 因此，我认为在方案一与方案二只能选择一个的前提下，应选择方案一。即逐步平稳地让更多夫妇在晚育前提下生育二胎。今后社会经济发展与人们生育意愿改变等条件成熟时，再取消二胎生育间隔政策。如果现在将预计中的“人口增量”(社会公共产品)给予本来已经获政策优惠的被允许生二胎的夫妇，使他们获得在生育间隔方面更多的自由。而受政策限制最严厉，意外怀孕，流、引产风险最大及为社会作出牺牲最大的只被允许生一胎的夫妇的权益却没有改善，而且在为下一步一胎夫妇的权益改善即生育政策调整设置障碍 这实际上是一种社会不公。当然，我绝对没有批评已取消或放宽二胎间隔政策而允许生二胎政策条件不变的省、市在实行社会不公的意思。我觉得责任不在省、市各级人口与计划生育干部，关键在于前面提到的放宽二胎生育政策仍被视为难以跨越的“禁区”的大环境，致使少数同志改动不那么敏感的二胎间隔政策。 左学金：我在前面已经说了，允许各省人大制定生育二胎的具体做法并不是一项新的规定。但是，由于我国部分地区的生育率已经降到“超低生育率”(国际上将平均每个妇女生育1.3个或更少孩子的生育率称为“超低生育率”)以下，由于我国50年代、60年代生育高峰出生的人群将在2010年以后逐步进入退休年龄，推动我国经济增长的人口学红利也将相应终结。再考虑其他原因，中央和地方政府都应该更积极地研究和考虑生育政策的调整。但是在设计放开二胎的具体做法时，我们要设法避免“生育堆积”的问题，即由于生育政策的放松，许多原来不能生育二胎的妇女都在较短的时期内生育第二胎，造成生育率的突然上升。在设计操作方案时我们可以通过对生育年龄与生育间隔作出一定的规定，来避免这种情况。例如我们可以先对年龄较大的妇女放开二胎，然后再逐步放宽到年龄较轻的妇女。当然各地的情况不一样，可能要根据各地的具体情况来设计。 另外一个问题是大家原来没有给予充分重视的问题，即生育一胎还是二胎，是一项非常基本的权利，这样的权利似乎由全国性的法律而不是由地方法规来规定更加合理。从各地的情况来看，生育政策并不是以经济发展程度为依据的。有些经济发展水平较低的省规定每个农村家庭只能生育一个孩子，而有些经济较发达的省则在相当长的时间内允许每个农村家庭生育二胎，使得有关生育权利的地方规定多少带上一些长官意志的色彩。 在人口结构变化中最大化延长人口红利 《中国经营报》：人口红利是经济增长的源泉，但人口红利不是永远不变的。我国一些地方已经有了人口负增长的迹象，你认为应该如何应对老龄化危机，延长人口红利？ 曾毅：中国目前以及今后15年左右处于“人口红利”黄金时期。如何制定正确的老年保障以及其他相关的社会经济政策，充分利用“人口红利”黄金时期的社会经济发展机遇，及早为应对2020年以后老年人口比例上升到较高比例与劳力资源衰减，“人口红利”机遇期中止而将造成的严峻挑战做好准备，正是研讨主题。 蔡日方：人口转变及其带来的人口年龄结构变化是一个不可逆的变化过程。在这个过程中，个人的生命周期和代际更替之间的相互叠加，通过劳动供给、储蓄和科技进步等渠道来对长期经济增长施加影响。这个阶段大约持续到2015年前后。此后，人口老龄化加速将给中国经济长期增长带来一定程度的负面影响。 当人口年龄结构发生变化之后，我们将开始面对人口总量造成的就业压力和人口结构变化造成的社会负担加重的双重挑战。目前我国就业压力表现在城镇下岗和失业现象严重、农村劳动力等待向非农产业转移和每年有数百万到上千万新增劳动力等方面，造成失业率提高和劳动参与率下降。人口红利能否得到最大化利用，取决于能否实现充分就业。经济增长固然是充分就业的前提，但充分就业本身也是经济增长不可或缺的源泉。在人口结构优势趋于减弱的过程中，劳动力资源利用率越高，越有利于延缓人口红利消失的时间，保持劳动力成本低廉和储蓄率高的发展优势。因此，确定就业优先的政策目标，不仅不会淡化加快经济增长的目标，反而会使增长目标更加有保障。 具体来说，未来我国人口结构的矛盾将越来越突出，我们应该密切关注人口年龄结构的变化，尽可能保持人口结构的合理，延缓老年化危机的到来，延长人口红利对经济增长的促进作用。 左学金：当我国在1980年推出独生子女政策时，我国经济是一个“短缺经济”，也就是说经济增长取决于经济的总供给，或者说我们能生产多少主要取决于我们的生产能力。降低生育率可以减少孩子的消费，将更多的国民收入变成储蓄与投资，从而加快经济增长。但是从1997年的亚洲金融危机以来，我国经济已经实现了一个重要的转型，即我国经济已经从短缺经济转向相对过剩经济，经济增长主要不是取决于总供给，而是取决于总需求，或者说我们的经济是需求驱动的。在这种情况下，我国宏观经济政策所面临的主要问题是国内需求(尤其是消费需求)不足，我国宏观经济政策的一个重要目标是通过积极的财政政策来扩大内需。所以目前适当调整生育政策(目前全国平均为1.7左右，低于更替水平生育率)，有利于扩大内需，有利于经济增长。有人担心放松生育政策会造成就业问题。但实际上现在放宽生育政策不会影响现在的就业，现在出生的孩子至少要等到15年以后(即2020年以后)才能进入劳动力市场，那时我们正是需要更多的青年劳动力进入劳动力市场来减缓我国人口老龄化的时候。 新闻链接： 中国计划生育协会有关负责人日前透露，我国还将继续稳定计划生育这一基本国策，不过国家已经把生二胎的权力下放给各省市人大自行规定。这使得一直以来被社会所关注的“二胎政策能否松动”的问题再次被推上前台。 据了解，目前一些省、市、自治区已经开始考虑逐步调整计划生育政策。一些省、市取消了二胎生育间隔政策或者将该政策适度放宽。而上海等省、市出台规定，允许夫妻双方都是独生子女的家庭生育第二胎。不过，近来许多地方已经明确表示，暂不放开二胎政策。 更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。 |
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