开征房地产税：必要之举与必要之思

　　乔新生

　　2005年3月20日，财政部副部长肖捷在出席“中国发展高层论坛”时明确表示，为遏制房地产投机，开征房地产税已成定局。这预示着在中国人民银行频频使用信贷手段干预房地产市场之后，国家的财政税收部门终于出手，运用税收调控手段，对房地产市场进行干预了。

　　中国房地产市场的发展，早已引起了海内外广泛的关注。可是长期以来，如何采用更加理性的宏观调控手段，防止房地产市场出现过热的势头，学术界一直存在争论。开征房地产税无疑是学术界关注的重点之一。但是，房地产税与其他现行的税收种类之间存在着密切的联系，开征房地产税不仅仅是增加一个新的税种，它还涉及原有税种的整合问题。所以，房地产税开征还存在着许多悬而未决的问题。

    关涉中央地方税权划分

　　在我国，涉及房地产方面的税收种类大体上有6个：土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、契税。有些学者认为，开征房地产税将意味着减少土地出让费，或者至少将一次性缴纳的土地出让金，改为按年征收的房地产税。这显然是一种误导公众的意见。从法律性质上来说，土地出让金是土地所有者出让土地所取得的“对价”，与国家征税是两个截然不同的概念。但是，在没有征收房地产税之前，国家在出让土地获取的财政收入中，确实隐含了一部分具有税收性质的价款。这种所有者与管理者不分，从而导致税收与国家其他国库收入混淆在一起的做法，在其他领域也有所表现。不过，国家征收房地产税之后，土地出让金会不会因此而减少，的确是我们需要关注的一大问题。

　　按照现行的土地管理法，国有土地出让采用拍卖或者其他的方式，由政府按照市场需求有序进行。但在现实生活中，土地的出让几乎成了有些地方政府财政的主要来源。政府机关或者政府支持的国有企业、部分民营企业通过运作土地，抬高了商品房的价格，部分官员因此而取得了政绩。如果中央政府决定开征房地产税，那么，毫无疑问将会打击房地产投机商的积极性。然而，在土地分级管理的体制下，个别地方政府会不会通过贱卖土地，继续刺激当地的房地产市场升温？中央政府的税收政策会不会导致一些地方政府加大土地炒作的力度，从而在房地产领域出现强烈的反弹？这是我们需要关注的首要问题。

　　从世界各国来看，房地产税和财产税一般要占到地方政府财政收入的71%。而在我国，由于房地产税比重偏低，中央政府和地方政府不可能从房地产税中获得更多的收益。据测算，目前房地产税收在整个税收收入中，中央政府占2.36%，在地方政府财政收入中，房地产税收占8.12%。如果中央政府决定开征房地产税，那么势必在中央与地方之间重新进行税收权力的划分。如果不能够充分考虑到地方政府的财政需求，那么，开征房地产税有可能会遇到来自地方政府的阻力。在上世纪的90年代，中央政府与地方政府之间财产权利的划分以“分税制”为开端，形成了大体稳定的财产分配体制。如果开征房地产税，那么，必然会在一定程度上影响这种业已形成的较为稳定的中央与地方政府之间的财产分配体制。特别是在一些地方依靠房地产增加GDP的大背景下，由财政部或国家税务总局作出开征房地产税的决定，是否能够在整个社会形成共识，值得决策部门认真思考。

    消费者心理承受是个问题

　　开征房地产税不仅仅是国家财政收入结构的调整，也不仅仅是中央政府与地方政府之间财产权利的重新划分，开征房地产税还涉及开发商与承包商、开发商与消费者、开发商与金融机构之间利益的再分配问题。

　　从法律上来说，消费者购买了商品房之后，应当履行类似于缴纳消费税之类的法律义务。可是在我们国家，人们对生产性的税赋比较认同，而对消费税缺乏广泛的共识。如果在开征房地产税后，要求消费者必须按年缴纳房地产税，那么，首先会引起部分消费者心理上的不适应。在中国人的传统观念里，辛苦一辈子，购买了自己的住房，自己完全享有产权，政府不应该再征收房地产税。如果在购买了房地产之后，仍然要履行缴纳房地产税的义务，那么，消费者是否愿意配合?

　　过去的经验证明，如果政府机关工作人员面临庞大的消费个体，没有找出切实可行的谈判方法，说服每个个体自觉履行法定的义务，那么，制定的相关法律很有可能会落空。房地产税的征收恰恰要面对分散的个体，而且还要建立完善的房地产价格评估机构，在公民尚未认同房地产税的情况下，政府执法机构不得不慎重考虑将要为此付出的巨大的成本开支。

　　在房地产消费者不认同房地产税的情况下，国家税务部门有能力保证房地产税依法征收吗?税改能否遏制开发商暴利？

　　房地产开发商是当今中国暴利阶层。中央政府出台的种种措施，针对性是比较明显的。但是令人遗憾的是，开发商总是能够通过各种途径规避国家的现行政策，继续获取暴利。当国家规定开发商必须缴纳足够的土地出让金才能获得银行开发贷款时，全国的房地产开发商几乎都采用了“垫付资金进场”的做法，将风险转嫁给了房地产承包商。虽然建设部等有关部门三令五申，不允许承包商垫付资金进场，但是在房地产市场不透明的情况下，几乎所有的房地产承包商都采用了这样一种违规竞争手法。最后，最高人民法院不得不通过司法解释和司法批复，要求各地司法机关保护承包商的权益。开发商这种公然转嫁风险的做法，在中国房地产市场不但没有得到制止，反而有愈演愈烈之势。那么，针对房地产开发市场中出现的问题而设计的房地产税，会不会因为房地产开发商另辟蹊径，转移风险，而最终难以实现目标呢?

　　事实上，在有些地方，开发商已经开始利用税收改革利空消息炒作。工薪阶层中的一些人士由于不了解房地产税的性质，在开发商的鼓动之下，也参与了房地产炒作。这是不太正常的经济现象。开征房地产税将会抑制房地产市场过热的势头，但是，如果开发商仍然能够从房地产市场获取暴利，那么就意味着承包商、消费者乃至政府的利益受到了损害。在开发商的利益没有受损，但政府、消费者、承包商的利益没有得到保护的情况下，开征房地产税的目的就没有达到，至少开征房地产税没有从根本上保护大多数人的利益。

　　开征房地产税能够从根本上遏制房地产开发商获取暴利吗?

     利益协调的法律困境

　　在房地产开发行业链条中，房地产承包商和原材料供应商处于下游。当前的问题在于，房地产行业的市场细分不但没有提高效率，反而导致了利润的相对集中。原材料供应商、房地产施工单位(承包商)在承接了房地产开发项目之后，为了减少风险，在获取部分管理费用之后，纷纷将承包工程分包或者转包给个体户或者农村建筑队。虽然合同法和其他的法律规定中对这类民事行为都有明确的规定，但是在现实生活中，由于工程承包之后分包或者转包行为非常普遍，房地产开发的几乎所有商业风险都落到了施工单位和施工单位的雇员身上。这也就是为什么在中国出现了带有普遍性的拖欠民工工资现象。

　　从法律关系上来说，开发商与承包商雇用的民工之间没有法律关系，但由于整个房地产市场被扭曲，所以，最高人民法院通过司法解释要求开发商承担部分房地产承包商拖欠民工工资的责任。这种法律之外的制度安排虽然可以解一时之需，但是从根本上来说，处于下游的承包商和原材料供应商的合法权利仍然难以得到有效的保护。房地产税是在明确房地产所有权基础上逐年征收的不动产税。在国家的税收权与承包商的债权之间发生矛盾时，司法机关将如何处理呢?换句话说，开征房地产税强化了房地产消费者的所有权意识，而这样一来，《合同法》上所规定承包商的优先权(《合同法》第286条)就有可能落空。司法机关和立法机关如何处理公权与私权之间的矛盾与冲突呢?

　　总之，开征房地产税是必要之举。但是，决策机关必须考虑到房地产税与其他税种的关系，必须考虑到中央政府与地方政府之间的税收分配关系，必须考虑到消费者的承受能力，必须考虑到开发商转嫁风险的问题，同时还必须注意到承包商和原材料供应商民事权利的实现问题。如果上述问题没有得到很好的解决，那么，房地产税效果如何，还有待观望。期望决策部门在加强宣传的同时，应该提升房地产税的立法层次，在更广阔的范围征求社会各界的意见，并且及时出台其他税收改革配套措施，保证房地产税不会走形。(作者为中南财经政法大学教授)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。