国资委三号令破解四大症结

　  刘 澄 曹 辉/文

　　国务院国资委、财政部颁发的《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委三号令,以下简称《办法》)自2004年2月1日实施以来，各方人士评价甚高，其对调整国有经济的布局和结构，促进国有资产在全社会范围内合理流动，有着极其重要的意义。但同时也必须注意到，《办法》在实施过程中也有不尽完善之处，值得重视。

　　两大成效初显

　　《办法》实施一年来，在规范国有产权转让过程中参与各方的权利义务，国有产权交易体系建设，有效防范国有资产流失等方面取得了显著的成效。择其要，两大成效开始显现。

　　——国有产权市场体系初步建成。

　　在进行国资体制改革的过程中，原有的单一所有制与企业单一产权的状态得到根本性的改变。改变的一个重要实现形式就是实现了产权有序转让。《办法》颁布实施一年来，产权交易机构的建设取得了长足进步，目前以北京产权交易所、上海联合产权交易所、天津产权交易中心为龙头、区域性产权交易所联盟为中坚、各地方产权交易所作为补充的产权交易市场体系已初步形成。

　　产权交易市场体系的建立为国有产权交易提供了场所。市场的价格发现功能为国有资产转让提供了一个合理的价格，从而使得国有资产的保值增值有了市场依据和实现可能。

　　——初步实现国有资产保值增值。

　　国资委统计数据显示，上海联交所在2004年上半年国有独资、控股和参股的产权交易合计1382宗，交易总量743.75亿元。在市场竞价交易的条件下，转让国有产权的价格比资产评估值都有较大幅度增加，平均溢价达到20%之多。这种交易效率的提高主要体现在交易价格更为合理有效和以较低成本发现价格两方面。

　　首先，市场机制的引入，为国有产权的交易价格提供了一个指示器，不存在政府干预的完全由市场力量决定的国有产权交易现时价格体现了国有资产的价值。由于市场体系的作用，国有资产的保值增值有了相当明晰的衡量标准。

　　其次，相对于协议转让方式而言，市场交易方式在国有资产定价方面具有成本优势。这体现在市场具有把国有资产需求与供给信息在同一时间内显示出来的基本功能，缩短了国有资产定价的进程，同时降低了定价过程中的不确定性。如黑龙江黑乳集团在实施整体产权时，进入产权市场通过竞价公开征集受让方，最后实现国有资产增值3800万元，比底价增值194%。

　　四大症结待解

　　《办法》实施一年来虽然取得了显著成果，但不可否认的是，《办法》在实施过程中也有其不尽完善之处。具体体现在以下四个方面：

　　1、国有企业改制方式的单一化

　　国有企业改制的方式并不是唯一的，改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制等都可以是国有企业改制的实现形式。然而在实践中，国企改制大都采用出售的方式，很多人认为国企改制就是一卖了之，这一情况在《办法》颁布实施后尤为突出。这些想法与做法严重地背离了《办法》出台的初衷。实际上《办法》在第一条就指出“为规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整，防止企业国有资产流失，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关法律、行政法规的规定，制定本办法”。由此可见，该办法并没有以产权转让排斥国企改制的其它实现形式。

　　产权转让方式的过度滥用，除了潜在利益因素诱致以外，更重要的原因是此种方式简单易行，较之于国企改制的其它方式而言后续问题少。但是国企改制方式的过度单一化对于国资体制改革却存在一定的不利影响。按照市场经济的供求规律，能够在市场上出售的资产大多是优质资产，而大量的劣质资产由于缺乏足够的需求，一般不大可能通过市场交换达到流动和合理配置的目的。优质资产固然可以通过市场交换在资源合理配置的基础上实现其价值，但是这种市场价值是现时市场价值，而人们更为关注的是该资产能为资产所有者带来的未来现金流量。如果某项资产未来一段时期能够带来的现金流量的折现值之和大于资产的市场均衡价格，那么理性的资产所有者一定会选择持有而不是出售该项资产。因此，出售优质国有资产仅能实现资产现时价值，而不利于实现资产的未来价值。

　　2、市场交易形式的绝对化

　　即便是进行国有资产的出售，是否必须进入到有形市场进行交易也是一个值得思考的问题。《办法》明确了国有产权转让必须在场内进行，进场交易虽然能够解决由场外交易引发的一系列问题，但是过分强调进场交易同样会引出其它一些问题。进场交易的前提条件是软硬件设施齐备、功能发挥良好、运行有序的产权交易市场。维持这样的有形市场需要一定的成本，而这一成本的高低直接取决于在该市场内进行交易的国有产权规模，规模越大，成本越低。在经济欠发达地区，国有产权交易由于受到经济发展水平的限制而规模偏小，势必导致该地区的产权交易市场运行成本过高。为了满足国有产权交易必须在场内进行的要求，在小规模国有产权交易的条件下高成本地维持产权交易市场的运行不是一个理性选择。

　　数据显示，虽然我国国有产权进场交易率整体上已经达到85%，但是有的地区尚不足30%。由于目前我国尚未建立统一的国有产权交易市场，跨区域产权交易受到地域等因素的限制，一般无法提供达成交易的全部信息，产权交易双方存在典型的信息不对称。在信息不对称的国有产权交易市场上，理性的产权交易者基于在该市场上交易的国有产权平均质量进行出价，会导致平均质量较高的国有资产退出该市场。随着时间的推移，理性的产权交易者的出价将会越来越低，退出该市场的国有资产会越来越多，国有产权交易市场将趋于萎缩甚至消失。如果无法有效降低国有产权运行成本与解决国有产权市场上存在的信息不对称，国有产权市场交易形式的绝对化不但不能提高，还有可能会降低国有产权交易的效率。

　　3、政府与市场作用边界界定不清

　　随着经济转轨进程的不断深入，政府功能的弱化与市场机制的强化是必然趋势。《办法》的颁布实施正是希冀在国资体制改革领域引入市场机制，进行国有产权转让以达到防范国有资产流失的目的。然而在《办法》颁布实施一年来，国有产权转让的具体实践，却典型地存在着政府与市场作用边界界定不当的现象。

　　《办法》虽然对市场机制在国有产权转让过程中所扮演的角色进行了法律上的确认，赋予了各级国有资产管理机构国有资产转让的审批权，同时又规定在公开征集中只产生一个受让方时可以协议转让。从以上规定中不难看出，《办法》本身没有对市场与政府在国有产权转让中所能发挥的作用做出明确而合理的划分，因此，由这些规定所产生的国有产权转让制度体系在运行的过程中，以各级国有资产管理监督机构为代表的政府拥有国有产权转让的最终决定权，允许一定条件下的协议转让，削弱了市场机制在国有产权转让过程中的作用，为不规范操控市场预留了空间，市场机制的公开竞价、公正透明的优势无从体现。这种政府与市场边界界定不清晰的情况，使产权交易所无法真正履行集中交易、价格发现的功能。

　　国有产权转让中存在的这些现象，会使一些企业的国有产权转让交易双方在私下达成交易，只是迫于《办法》的要求在形式上采取在产权交易所交易的方式以履行必要的程序和手续。设定限制条件使得国有产权交易只能在特定的主体之间完成或者只产生一个受让方从而进入协议转让程序。更有甚者，国有产权交易因为不能在特定交易主体之间完成而撤销竟然得到国有资产监督管理机构的批准。由此可以看出，国有产权交易在政府与市场作用边界划分不明确的时候，市场发挥作用的空间有限，无法真正实现国有产权的正常流动与合理配置。

　　4、《办法》受到地方政府的阻碍和限制

　　作为规范国有产权转让行为的准则，《办法》确实在一定程度上防范了国有资产流失，但在国有产权转让过程中依然存在不规范的现象，这种不规范现象是《办法》本身没有得到落实以及需要进一步完善等原因引起的。《办法》所设定的国有产权转让框架的核心是通过有形的产权交易机构进行国有产权转让，在转让以前需要国资委清产核资。但在实际的操作过程中，地方政府出于各种因素的考虑，总是试图对国有产权转让进行行政干预，致使《办法》很难得到真正落实。

　　这主要体现在一些地方依然青睐政府主导下的不公开协议转让的国有产权转让方式，国有产权进场交易率极低，甚至几乎为零；交易资格审查由原来的产权交易所独立审核变为由企业主管部门、投资人及产权交易所共同审核强化了行政干预的力度。在国有产权转让的实际操作中，政府的作用得到进一步强化，例如，工商部门在换发法人执照的时候，本应以产权交易所提供的产权交易确认书为准，但实际上某些地方还存在只看是否有地方政府的批准的现象。这种典型的程序不规范，导致在国有产权转让过程中是政府而不是市场在发挥主导作用，《办法》的落实受到地方政府的阻碍和限制。更为严重的是，有些地方政府公然违反《办法》的规定，例如，《办法》明确规定进场交易要在产权交易机构公开招标并公示20天，但是有的地方政府主管部门领导却批示信息只公示3天。从中可以看出，地方政府的行政干预是《办法》得不到落实的主要原因。

　　当然《办法》本身也存在不完善之处。主要体现在它是一个粗线条，框架化的行为准则，没有涉及国有企业产权转让过程中相对细化的问题，致使可操作性减弱，执行难度加大，国有资产的流失未能得到有效控制。

　　(作者刘澄系北京科技大学管理学院教授、博导)

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