建立债券市场化解地方财政风险

http://finance.sina.com.cn 2005年03月20日 14:18 21世纪经济报道

　　刘利刚

　　在经济制度建设方面，一个重要的突破点就是尽快建立一个有效的地方政府的债券市场。解决地方政府的财政困难，这是保持经济的持续发展的一项重要课题。

　　据粗略统计，中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上，并且绝大多数都属于隐

性债务。近10年来，中国省一级财政总体上是赤字运行。省级财政缺口占GDP的比重，总体上呈上升趋势——由1994年的3.7%增加到2003年的6.3%(《中国统计年鉴》，2004)。从分布上看，东部地区的负债率相对较低，中西部负债率相对较高。地方政府财政赤字和债务规模过大危害严重，而且，在地方债务数据不全或者根本没有数据的情况下，金融机构容易增加对地方的贷款，从而增加不良资产，加剧金融风险。

　　地方政府举债的必要性

　　缓解地方财政困难的途径有许多，其中一个可行的办法是从法律上允许地方政府举债。地方政府举债好处诸多。

　　首先，长期债券能够筹集长期资金，加快地方基础设施建设。其次，地方政府债券有助于降低期限不对称的风险。许多基础设施项目造福子孙后代，项目债券融资有助于实现代际间的成本收益平衡，容易得到广大纳税人的支持。第三，地方政府债券是较好的投资工具。由于地方政府收入长期相对稳定，所以债券投资风险较小，能够有力地推动资本市场(特别是股票市场)的发展。第四，提高地方政府的财政透明度，减少地方政府和地方纳税人之间的信息不对称，有助于地方政府强化其服务理念。强化为纳税人服务的意识，真正体现“以人为本”的治国理念。最后，也是最重要一点从长期的效果来看，中国地方债券市场的发展也将促使地方政府向当地纳税人负责。

　　地方举债好处诸多，那么为什么没能发展？原因在没有有效制约制度的状况下，地方政府可能过度发债。一旦被允许发债，各地的地方政府可能会蜂拥而上，债务发行可能会失控，最终导致债务危机。由于道德风险的存在，中央政府不得不最后兜底，接管地方政府拖欠的债务。

　　但是，用一种“胡萝卜加大棒”的激励制度来发展中国地方债券市场，地方过度发债是可避免的。“胡萝卜”是指授予地方发债的权力，“大棒”是指要求省级政府必须遵循严格的预算平衡规则，并对债务规模进行限制，防止过度债务和债务拖欠。为了发展国内地方债券市场，中国省一级政府应向中央政府、公众和独立的评估机构、省级人大披露有关财政收支和资产负债情况。在市场机制能有效地规范地方政府债券发行以前，应弄清地方政府债务家底，明确政府的财政责任，并且在地方债券市场发育早期发挥市场、地方立法机关和中央政府的合力作用，建立和完善制度建设。

　　从目前中国地方政府的财政状况来看，是否具备举债的能力呢？我们根据穆迪投资服务公司开发的对新兴市场国家地方政府的评级方法，在假定中国只允许发行内债的前提下，对中国大陆31个省、自治区和直辖市进行了信用评估。结果显示，经济发达地区和沿海地区的信用评级相对于内陆、西部和西南部地区高一些。其中，上海和北京的信用度最高；广东、天津、浙江、江苏和辽宁评级属于次高级。中国其他省份的评级较为相近。

　　完善制度以求阶段推进

　　首先，要摸清地方债务规模，明确和规范政府相关责任。地方政府举债不仅是为公共资本支出提供资金，促进经济和社会的协调发展，同时，在不少地区也是为了偿还旧债。当务之急是弄清地方债务规模，为地方公债制度的建立做好准备。另外，明确和规范政府责任也势在必行。

　　其次，要逐步建立健全地方公债制度，确立财政规则，加强风险管理，积极发展风险评估机构。还要建立约束机制，强化财政监督。加大地方预算透明度，让中央政府、地方人代会和市场参与者(投资者和信用评估机构等)能够充分监督。还有，鼓励独立的评级机构参与地方政府的评估。在不影响国家主权的情况下，中央政府可批准一些国际知名评估机构在华从事地方政府的评估活动。

　　第三，分阶段实施。中国市场经济体制的完善需要较长时间，不可一蹴而就。因此，在地方债券市场的建设初期，可以通过发挥市场和中央政府的作用来规范地方政府的债务发行。由于省一级政府防范地方过度发行债券的制度能力较弱，建议中央政府、各省和市场都参与地方政府的举债程序。债务发行程序应首先通过省级政府来帮助完成，同时省政府提出的建议必须符合地方政府的财政规则并经地方人大批准通过。地方政府能否举债，还要经由评估机构的独立评级之后才能进行。地方举债规模要经有关部门(如财政部、国家发展与改革委员会)批准。地方政府一旦获准举债，就必须定期提供中介机构的独立审计报告。

　　从中长期来看，中国可实施由市场制约下的地方政府举债模式。一旦市场能够有效地监督和规范地方政府财政，中央政府就应从地方政府债务发行程序中退出。这就向市场投资者表明了中央将不再提供相关的财政担保，各省将逐步完全为其政府债务的发行、管理和偿还等事项负责，届时考虑地方政府潜在债务拖欠风险后的市场价格机制将充分形成。当然，由于贫困地区的经济和社会发展水平偏低，其财政信用评级可能不高。相应地，这些地区的债券市场利率会偏高。为了提高信用等级，中央政府要提供必要的担保或其他政策扶持，如政策性贷款、免征或减征地方债券收益所得税等。

　　(作者系美国乔治·梅森大学副教授、日本经济产业研究院高级研究员)

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