世界贸易体系中的中国农业

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 程国强

　　前言

　　中国是一个拥有13亿人口的发展中农业大国。农业在中国历来被认为是安天下、稳民心的战略产业。1978年开始的以市场化为取向的农村改革，是中国农业发展的历史性转折点，不仅突破传统体制的束缚，推动农村经济的快速发展，创造了以不足世界9%的耕地养活世界近21%人口的奇迹，而且带动和促进了中国经济体制改革的全面展开，有力地支持了中国经济的高速增长。2001年底中国加入WTO，中国农业对外开放程度大幅提高，中国农业与世界农业的关联程度发生重大变化。在世界贸易体系中，中国作为农产品生产大国和消费大国，既可能受到国际市场的不利冲击，同时也对国际市场有着巨大影响。

　　本报告共分四部分。第一部分回顾了改革开放以来中国农业增长及结构变化特征；第二部分分析了中国农业分享全球经济一体化的利益以及加入WTO后过渡期的影响；第三部分揭示了中国农业进一步发展所面临的挑战和关键问题；第四部分提出了中国农业进一步融入世界贸易体系的战略思路与政策建议。

　　一、中国农业：增长与结构变化

　　(一)农业与中国经济增长

　　农业一直是中国国民经济的主导部门。1978年，农业仍然贡献了国内生产总值的28.1%，吸纳了高达70.5%的就业人口。1978年开始的改革开放极大地促进了中国经济的增长。1978-2003年间，中国GDP年平均实际增长率达9.4%。尽管农业部门(4.5%)没有取得工业(11.6%)和服务业部门(10.3%)的高增长率，但作为国民经济的基础，农业的稳定增长，有力支撑了中国经济的高速增长和改革开放顺利推进。

　　随着中国由计划经济体制向市场经济体制转变，从封闭经济向参与全球经济一体化转型，以及工业化、城市化的快速发展，中国经济也伴随着大规模的结构性转型，农业在国民经济中的份额逐年下降。到2003年，农业占GDP的份额下降到14.6%，就业份额下降到49.1%。在外贸结构中，农业出口份额由1980年的26.7%下降到2003年的4.9%，进口份额由33.8%下降到4.6%。

　　(二)农业增长的绩效

　　新中国成立以来，中国农业经历了土地改革、农业合作化、农村人民公社和市场化改革、对外开放等体制变革阶段。1978年以前的人民公社体制以及农产品统购统销制度，严重束缚农民生产积极性，导致农业生产发展缓慢、农业结构单一，农村长期处于贫困落后状态。

　　1978年中国改革开放首先从农村开始，迅速扩展到全国各地和国民经济的各个领域，中国经济发展迅速，农业得到快速发展。改革开放初期，由于废除了人民公社制度，实行家庭联产承包制，极大调动了农民群众积极性，1978-1984年，中国粮食产量实际年均增长率达5%，蔬菜水果分别达7.5%、7.2%，而棉花则高达19.3%，远远超过20世纪60-70年代的增长率(表2)。自20世纪90年代中期开始，中国农产品供求格局发生根本性转变，从长期短缺转向总量基本平衡、丰年有余，人均食物占有量大幅增长。中国农业增长最突出的贡献是解决了近13亿人口的吃饭问题。

　　究竟是什么创造了中国农业增长的奇迹？许多研究表明，这既包括改革初期家庭联产承包责任制等制度创新的巨大作用(Fan，1991；Lin，1992)，也离不开技术进步的贡献(Huang 和Rozelle，1996；Fan 和Pardey，1997)。同时还包括增加农业投入，加强农田水利等基础设施建设，农产品价格形成机制以及流通体制的市场化改革，扩大农业对外开放等。

　　(三)结构变化

　　在农业快速发展的同时，随着国民经济高速增长、城镇化的推进以及收入水平的提高，对肉类产品、水产品和水果蔬菜等的食品需求大幅度增加，农业结构也发生显著变化。在农业总产值中，畜牧业的比重已由1978年的15%扩大到2003年的32.1%，水产品由1.6%上升到10.6%，而种植业则由80%下降到50.1%。

　　作物结构：农作物面积中，粮食面积逐年下降，由1978年的80.3%，下降到2003年的65.2%，而能够促进农民增收的高价值经济作物面积不断上升，由19.7%增加到34.8%(图5)。其中粮食作物中，水稻、小麦面积逐步下降，而玉米面积随着畜牧业增长对饲料需求的增加略有增加。经济作物中，蔬菜、水果面积增加比较显著。

 　畜牧业：过去单一养猪型的畜牧业逐步转变为多种牲畜和家禽养殖协调发展。到2003年生猪占畜牧业产值的份额降低到46.7%，家禽份额扩大到占29%，养牛业10%，养羊业5.9%。

　　(四)食品消费结构

　　中国不仅解决了庞大人口的吃饭问题，而且随着人均收入的增长以及城市化水平的提高，食品消费结构也发生显著变化。第一，农村和城镇居民的粮食和蔬菜人均消费量呈明显减少，肉类、水产品消费增加。如2003年城镇居民人均粮食消费量比1983年减少了45%，农村居民减少14%；城镇居民人均蔬菜消费量下降了29%，农村居民人均下降18%。城镇居民人均肉类产品消费增加46%，农村居民增加69%。城镇居民人均水产品消费增加65%，农村居民增加93%。

　　第二，农村居民和城镇居民消费结构差异依然较大。2003年城乡居民人均粮食消费量差距为35.5%(1983年为56%)；蔬菜消费差距从1983年的1.3倍缩小到2003年的1.1倍。猪牛羊肉消费差距由1.9倍缩小到1.6倍。食油消费差距从2倍缩小到1.5倍，禽肉从3.1倍缩小到2.9倍，水产品从5.2倍缩小到2.9倍。

　　第三，城乡居民消费水平差异扩大。1985-2003年，城乡居民人均活消费支出差距从2.1：1扩大到3.4：1；食品支出占农村居民生活消费支出的比重(恩格尔系数)从57.8%下降到45.6%，城镇居民家庭的食品支出比重从53.3%下降到37.1%(图6)；城乡居民人均食品支出差距从2.0：1扩大到2.7：1(国家统计局，2004)。

　　二、中国农业与世界贸易体系

　　(一)分享全球经济一体化的利益

　　自1978年中国实行改革开放政策以来，中国农业不仅实现快速增长，结构变化显著，而且逐步扩大对外开放，进一步加深了与世界贸易体系的一体化。

　　与中国对外贸易高速增长保持一致，中国农产品贸易得到快速发展。中国农产品出口由1992年的不到113亿美元，增长到2003年的212.4亿美元，年均增长率5.8%；农产品进口由53亿美元增加到189亿美元，年均增长率达12.3%(表5)。中国已经成为继美国、欧盟、加拿大、巴西之后的世界第5大农产品出口国，也是除欧盟、美国、日本之外的第4大农产品进口国，对世界农产品市场具有举足轻重的作用。

　　尽管中国农产品贸易增长较快，但随着中国经济的高速增长以及产业结构、贸易结构的升级，农产品出口在外贸出口总额中的份额呈下降趋势，由1992年的13.3%，下降到2003年的4.8%，进口份额由6.6%下降到4.6%。而在许多贸易伙伴的贸易结构中，农产品出口仍然具有至关重要的作用，如新西兰的商品出口总额中，有59%是农产品，智利达39%，巴西32%，澳大利亚26%，泰国17%，加拿大13%，美国10%。

　　中国农产品贸易增长的实绩显示，农业参与国际市场竞争、分享全球经济一体化的利益，对促进中国经济发展具有重要的作用。首先，中国农产品出口仍然具有重要的外汇贡献。1992-2003年的12年，中国外贸顺差累计2426.5美元，农产品净出口累计513.3亿美元，占21.2%。其中，1992年农产品净出口26.2亿美元，占全国外贸顺差的60%以上，2003年23.5亿美元，占9.2%。其次，对拓宽农民就业渠道、促进农民增收和农业结构调整、提高农业竞争力发挥了重要作用。有关研究表明，中国农产品出口乘数2002年为1.66，相当于1美元农产品出口能够额外产生1.66美元的经济活动；每1万美元的农产品出口，能直接和间接创造近28个就业岗位(程国强，2004)。表7显示，劳动力密集型农产品出口在中国农产品出口占76%以上的份额，而且呈进一步扩大的趋势，这对中国农业发挥比较优势，提高农业竞争力具有重要意义。第三，农产品进口缓解了农业资源短缺压力，促进了农业比较优势的发挥和农业资源配置的优化。

　　(二)在多大程度上参与世界贸易体系？

　　目前中国经济已经在较大的程度上融入世界经济体系，中国既充分享着经济全球化的巨大利益，也成为世界经济增长的动力，使更多的国家受益。世界银行的数据表明，2003年中国是除法国外世界上第二大对外直接投资输入国，中国经济的对外贸易依存度已经达到55% ，仅次于德国和俄罗斯，居世界第三。

　　尽管中国农业与世界市场的关联程度 日益增加，由1992年的15.8%，增加到2003年的19.4%(表9)，越来越融入世界贸易体系，但相对整个中国经济而言，农业的贸易依存度并不显著。从国际比较看，2002年中国农产品出口占农业国内增加值的比重只有9.3%，而美国为41.1%、欧盟34%、俄罗斯36%。其政策含义在于，中国农业增长更多地依赖内生需求，农业资源主要被配置到解决国内粮食等主要农产品供给。与此相反，农产品出口占主导地位的加拿大、澳大利亚、巴西和泰国等，农业贸易依存度则高达99-175%。这意味着这些国家的农业部门高度依赖国际市场，促进国际农产品贸易自由化对这些国家的农业发展具有决定性意义。

　　(三)农业进一步对外开放：加入WTO的后过渡期

　　尽管目前中国农业参与世界农产品贸易的程度相对有限，但实际上，自2001年底中国加入WTO，中国农业对外全面开放市场的壁垒已经基本消除。尤其是从2005年开始，中国农业在加入WTO谈判中争取的过渡期基本结束，进入WTO“后过渡期”，中国成为世界上农产品市场最开放的国家之一。

　　第一，农产品关税降至承诺的终点，即由加入WTO前2001年的23.2%，经过2002-2004三年削减后，降至2005年的15.35%。远远低于世界农产品平均关税62%的水平，成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一。

　　第二，自2004年起，粮食等重点农产品的进口关税配额数量已经达到最高点，2005年之后将继续维持这样的高水平。如小麦963.6万吨，大米532万吨，玉米720万吨，食糖194.5万吨，棉花89.4万吨，羊毛28.7万吨，毛条8万吨。除小麦继续保持90%的国营贸易比例外，其他农产品的国营贸易比例将逐步缩小。2005年取消羊毛和毛条的进口指定经营制度。2006年取消豆油、棕榈油、菜籽油进口的关税配额管理，实行9%的单一关税管理。

　　第三，中国承诺自加入WTO起，取消了农产品出口补贴，承诺将国内支持中的黄箱补贴上限约束在8.5%，低于其他发展中国家的水平。

　　令许多人不解的是，中国加入WTO以来，国外具有优势的粮食等大宗农产品并没有如预期涌入中国市场，人们普遍担心农业将受到严重冲击的情况也没有出现。我们以为，这其实存在较大的必然性：第一，政府高度重视“三农”问题，根据加入WTO的新形势，采取了一系列更直接、更有效的支农政策措施，推动农业与农村经济结构的战略性调整，提高了农业竞争力，促进了农业和农村经济持续稳定增长。第三，加入WTO影响的滞后效应，使国际竞争压力对中国农业的影响在短期内没有表现出来。第三，国内外市场价格变化在客观上缓解了进口压力。如2002年，由于世界粮食主产国受灾严重，导致国际粮食价格上涨25-30%，而中国国内粮食过剩、价格低迷，国外粮食不具备进入中国市场的价格条件。尤其需要指出的是，近几年中国农民实际上牺牲了自己的利益来保持国内粮食的低价水平，避免了国外粮食对国内市场的冲击。

　　过渡期结束后，中国农业进入对外开放的新阶段，将进一步融入经济全球化进程。上述一些对国内农业有利因素将逐步消失，一些深层次的不利因素正在显现，农业面对的国际竞争压力将全面提升。尤其是，中国小规模分散经营的传统农业与国外大规模现代化农业难以竞争的局面，在较长的时期内不会出现逆转；发达国家对农业高补贴、高保护所形成的不公平国际农产品贸易环境，在短期内也不会得到根本的改变。加入WTO对中国农业的影响和挑战是长期的，在后过渡期将逐步显现出来。具体表现在：

　　第一，农产品进口压力日益加大。从2005年开始，今后中国粮食进口关税配额数量每年将达2216万吨，占商品量的15%。按中国粮食口径，将配额折成原粮(包括将豆油配额折成大豆)，则粮食配额数量达4107万吨，相当于2004年国内粮食总产量的11.3%(不包括大豆进口，2004年2023万吨)。如果这些粮食全部进口到国内市场，将产生深刻的影响：一是进口粮食占国内生产的11%以上，远远超出中国1996年提出的95%粮食自给率 的判断，有可能影响中国粮食生产总水平，这要求中国重新评估国家粮食安全政策目标。二是在当前国内粮食供需紧平衡、高价位的背景下，粮食进口将打压国内价格，直接损害种粮农民利益，不利于国内粮食增产。三是影响政府各项支农政策效应的发挥，尤其会抵消现有粮食扶持政策的积极作用。2006年中国取消植物油进口关税配额管理，对国内大豆、油菜籽、花生等的生产和加工行业的影响也不可低估。

　　第二，农产品贸易逆差可能成为常态。过渡期三年来，大豆进口增长较快，配额农产品如棉花、食糖、羊毛、棕榈油等进口较多，配额使用率较高(20-70%不等)，今后进口仍将呈扩大趋势。2004年中国农产品进口280.3亿美元(比2003年同期增长48.1%)，出口233.9亿美元(同比增长9.2%)，逆差46.4亿美元(海关总署，2005)。根据中国农产品供需结构和农业资源禀赋特征，我们初步判断，今后中国农业的进口贸易依存度将进一步提高，农产品贸易将呈大进大出趋势，贸易逆差有可能成为常态，这是今后影响国际收支平衡的一个潜在因素。

　　第三，国际市场风险防范和管理的难度加大。随着各个领域全面对外开放，中国将面临越来越多的国际市场风险挑战，防范和化解的难度日益增大。国际农产品市场风险尤为复杂。如2004年4月底国际大豆市场价格急剧波动，市场风险通过跨国公司的营销链条迅速传递到国内市场，导致国内大豆压榨企业全面亏损，初步估计损失达50亿元。

　　第四，国际农产品贸易环境日趋复杂。中国将进入贸易摩擦高发期。技术性贸易壁垒、反倾销、特殊保障条款 等将成为今后中国农产品出口的主要壁垒，“舆论壁垒” 等新型壁垒也呈上升之势。发达国家继续对农业提供巨额补贴，国际农产品贸易被严重扭曲，多哈谈判建立国际农业贸易新规则和新秩序步履维艰。这都将在今后一个时期影响中国发挥比较优势，扩大优势农产品出口。

　　第五，从战略上看，在加入WTO背景下，中国农业所面临的挑战，其实并不在于农产品进口数量的可能增加，更尖锐的矛盾，主要在于农村人口尚未大规模转移背景下，进口农产品增加后大量农民的就业和收入问题。这是一个在很大程度上决定和影响着中国经济改革、发展和社会稳定的全局性问题。有学者指出，如果对经济发展只注重国内生产总值和财政收入的增长速度，往往会将农业看成是对国内生产总值和财政收入增长无足轻重的部门，因此不愿意增加政府对农业发展的支持和保护，这显然不利于提高中国农业国际竞争力。在发达国家高额补贴的农产品进口冲击下，中国不少地区的农业和农村经济就可能面临衰落的危险。这样，受威胁的可能并不是国内农产品的供求平衡，而是引起的相当数量的农民的就业和收入问题(陈锡文，2004)。

　　三、今后的挑战与关键问题

　　20世纪90年代后期以来，中国农业发展进入新阶段，农产品供求关系发生重大变化，实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。收入水平的提高、消费需求结构的显著变化，对农产品从主要是数量需求转向数量、质量双重需求；农业发展从过去主要受资源约束转向受资源、市场双重约束。2001年底中国加入WTO，则把中国农业融入全球经济一体化进程，必须面对国内市场与国际市场竞争的双重挑战。中国农业发展的环境和条件发生了深刻而重大的变化。

　　而从现在起的今后若干年，中国正处在人均GDP从1000美元到3000美元的发展新阶段，将进入工业化、城镇化和现代化加速发展的重要时期。国际经验表明，这既是中国发展的战略机遇期，也是各类矛盾凸现的挑战期。在这一关键时期，着力解决好“三农”问题，继续发挥农业农村经济对国民经济的支撑作用，不仅关系到农民增收、农业增效和农村发展，而且直接影响中国对战略机遇的把握，事关国民经济和社会发展大局。但是，中国农业目前仍然是国民经济最薄弱的环节，一些长期困扰农业和农村经济发展的深层次矛盾还远没有根本解决，在可以预见的将来，中国作为一个发展中的农业大国，农业发展将面临越来越多的压力和挑战，比较突出的有：

　　1.人口和食物消费需求增长的压力与日俱增。2004年底中国人口为13亿，预计到2010年达到13.45亿。按照目前的粮食消费结构和需求总量测算，到2010年，粮食年需求量至少为5亿吨。目前中国的粮食生产能力4.7亿吨，要想在今后5年内使农业恢复到5亿吨的生产能力，在物质和技术条件上都存在较大的难度。如何保障13-14亿人口的粮食安全问题，是今后中国农业不能回避的战略问题。

　　2.农业资源刚性约束矛盾日益突出。人多地少是中国的基本国情。目前中国人均耕地面积不足1.5亩，仅为世界平均水平的43%。从长期看，人口增加、耕地减少，耕地资源紧张的矛盾将始终存在。人均水资源也仅为世界平均水平的1/4，干旱和严重缺水已经成为制约西北、华北和中部地区农业发展的瓶颈。今后农业资源紧张的矛盾对农业发展的约束将越来越突出，直接威胁中国的粮食安全和农产品供给。

　　3.农业国际竞争力在短期内难以提高。中国农业在技术进步、产品质量和整体竞争力与主要农产品贸易国的差距在短期内难以改变，中国小规模分散经营的传统农业与国外大规模现代化农业难以竞争的局面，在较长时期内也不会出现逆转。在今后相当长的一段时期内，中国农业投资投入不足，农村资金短缺，生产要素持续外流，农产品市场体系、农业社会化服务体系和国家对农业的支持政策体系不完善等问题将难以在根本上改变，因此在短期内进一步提高中国农业竞争力的难度较大。这也决定了在世界贸易体系中，中国农业必须充分发挥自身优势，选择正确的发展战略。

　　4.影响农业和农村发展的体制性制度性矛盾开始凸现。在城镇化和工业化加速发展的背景下，长期积累的城乡二元结构中的一些深层矛盾开始显现：城乡居民的收入水平、享受公共服务和社会保障等方面的差距进一步拉大，农村与城市的面貌反差强烈；城乡之间各种要素合理流动的市场体系还没有形成，影响农村劳动力转移的体制性障碍仍然存在，农民就业增收渠道难以拓宽。从根本上改变影响中国农业农村发展的城乡二元结构，还需要一个长期的过程。

　　四、战略思路与政策建议

　　在世界贸易体系中，作为一个发展中的人口大国和农业大国，中国所面对的战略选择要比其他国家复杂的多。中国不仅要继续依赖于农业对下一步经济增长的支撑作用，也要面对如何用有限的资源养活13亿人口这样一个战略问题，更必须求解如何让7亿多农村人口不仅能够解决温饱问题，还要过上全面小康的生活。目前国内外对这些战略和政策问题早已有充分的讨论，无需我们赘述。本报告仅从农业融入世界贸易体系这一视角，探讨今后的可能战略与政策思路。

　　(一)坚持立足于国内生产的粮食安全战略

　　中国为解决世界21%人口的吃饭问题，从来都是把发展粮食生产放在政策的高度优先位置。不管是在1978年开始的农村改革，还是1998年以来农业进入新阶段，农产品供求关系出现重大逆转，对农业农村经济结构进行战略性调整，政府的粮食安全战略始终没有变化，坚持立足于国内解决中国粮食问题。从20世纪90年代初期有人对中国的粮食供应及其养活自己的能力表示极大的关注(Brown, 1995)，1996年中国政府发表粮食问题白皮书到现在，有关粮食安全战略问题的辩论一直没有停止。但归纳而言，对政府现行粮食安全战略质疑的人，大多从纯粹的市场效率或者贸易角度，认为现行战略和政策成本太高，得不偿失。因此提出种种改进思路，包括开放贸易，更多利用国际粮食市场(世界银行，1997，2004)，缩小政策目标范围，从负责“粮食安全”转向仅承担“口粮安全”责任(CCICED，2004)。

　　我们认为，中国现阶段必须继续坚持既定的粮食安全战略，即立足国内生产，适当进口国外粮食。

　　第一，人口大国的粮食安全问题。应该说，除中国外，到现在为止，还没有哪个国家有养活13亿人口的经验，也没有哪个有过分配管理相当于世界总消费1/4的粮食的难处。目前中国年粮食产量和消费量都占世界的25%左右。世界粮食贸易总量约2亿吨，仅相当于中国粮食消费总量的40%。而中国国内粮食生产每减产1个百分点，就需要进口近500万吨，占世界粮食贸易总量的2.5%。如果按照有关专家的建议，中国放弃以“国内生产为主”的粮食安全战略，我们很难预料世界粮食贸易和市场格局会被怎样的改写，而中国又有多大的可持续的采购能力来保证粮食供给？中国是否能够承受由此所产生的调整成本和社会代价？其他粮食进口国(尤其是缺粮的发展中国家)是否能够容忍和承受由此所引起的世界粮食供需格局的变化？我们以为，人口大国的粮食安全问题，并非仅仅是经济和贸易问题。这似乎可以帮助我们理解，为什么直到目前为止，中国在全力推进建立市场经济体制、扩大对外开放的过程中，绝无仅有的继续对农业实行高度优先的政策安排 。

　　第二，不具备依赖粮食贸易的基本条件。立足国内生产，并非要与世界市场隔离。自20世纪80年代开始到现在，中国一直在探索如何更好地利用国际粮食市场。中国曾经在80年代中期、90年代初和中期几次大规模进口粮食，2004年中国粮食进口也达到975.3万吨。但对中国而言，即使撇开对国际粮食市场不稳定性和其他非经济风险的担忧，从技术上看，中国尚不具备依赖国际市场解决粮食问题的基本条件，如国内市场发育迟缓，粮食市场体系不健全，行业组织严重滞后，全国统一大市场还未形成，缺乏风险管理机制和工具 。目前中国既没有象美国、法国和德国那些能够垄断全球粮食贸易的大粮商，没有类似于加拿大、澳大利亚小麦局等贸易组织，也没有日本、韩国那样的进口管理机制，参与国际竞争的贸易主体还处于成长阶段。现有贸易基础设施也不具备承担大规模进口粮食的能力。显然，这对解决粮食安全问题并不能取得预期的积极作用。

　　第三，应该调整粮食自给率目标吗？在WTO框架下，中国能够使用的粮食政策措施，主要是在国内支持环节，包括不引起贸易扭曲的科研推广、农业基础设施建设和与生产不挂钩的直接补贴等“绿箱”政策，以及有限的价格支持和投入品补贴等“黄箱”政策 。在进口控制上，除进口关税配额管理 外，中国并没有其他进口保护措施的选择余地。因此，所谓的“适当进口国外粮食”，实质上是要把承诺的粮食关税配额量作为进口底线。但如前所述，关税配额粮食进口有可能突破过去所定的95%的自给率目标。但从技术上看，需要具体分析粮食安全政策关注的范围，考虑具体粮食品种的自给率目标。比如，中国的粮食统计包括大豆，这与FAO等国际组织定义的粮食范围差别较大。尤其是，大豆早在1996年就开放了市场 ，最近几年年均进口达2000万吨，自给率仅40%。如果仍然把大豆作为粮食来统计，显然不利于我们对粮食安全问题的总体判断。因此，(1)建议把大豆从粮食统计中分离出来，并从国家粮食安全政策关注的范围中剔除。(2)研究以具体粮食品种为基础的自给率目标。如中国大米具有理论上的比较优势和出口潜力，但国内需求庞大，世界供应有限，今后大米生产的目标应该是能够保持国内供需基本平衡。而小麦、玉米生产优势不足。如果把它们的进口关税配额 (分别为963万吨、720万吨)全部进口，则相当于目前国内生产的11%和6%。是否应该考虑将小麦、玉米的自给率目标作相应调整？(3)粮食安全的范围是否需要调整，也需要作进一步的研究。比如玉米，如果仅仅考虑“口粮安全”，作为饲料产品的玉米理应放开进口。但对于吉林等玉米主产区而言，玉米与农民增收直接相关。令人担心的是，在发达国家对玉米高补贴、跨国粮商垄断全球贸易的背景下，如果玉米大规模进口，可能会动摇目前“北粮南运”的格局，许多人判断的“南进北出”格局难以形成，而很可能的结果是，北方玉米出不去、南方大量进口的“南进北不出”格局。

　　(二)制定促进参与世界贸易体系的农产品贸易战略。

　　促进中国农业融入世界贸易体系，有利于中国进一步分享全球经济一体化的巨大利益，这需要选择积极的、符合中国国情的农产品贸易战略。在今后相当长的时期内，水产品、畜产品、园艺产品和加工品等劳动密集型农产品，在国际市场分工和竞争中具有较强的比较优势，而粮食、棉花、油料等土地密集型农产品则不具备优势。因此，应考虑选择以比较优势为基础的农产品贸易战略。

　　第一，立足于促进农业结构战略性调整，提高资源配置效率。中国人口众多，人均资源相对短缺，而且随着人口的增长，资源相对短缺的压力将更加突出。中国自然资源还存在地区分布不均、水土资源流失严重、沙化、盐碱化现象严重等问题，在很大程度上制约了中国农业和国民经济的发展。因此，现阶段实施比较优势战略，能够充分发挥中国劳动力资源丰富的优势，扩大劳动密集型农产品出口，促进农业资源向高价值农产品生产集中，推动农业结构的战略性调整，优化资源配置，提高中国农业的整体生产率。同时，在坚持立足国内资源确保国家粮食安全的基础上，统筹利用国内外农业资源，适当进口国外农产品，建立利用国际资源弥补我国土地和水资源严重短缺的长期战略机制。

　　第二，以缓解农村就业压力为战略出发点。目前中国农村剩余劳动力达1.2-2亿 ，且今后呈增长趋势，成为中国“三农”问题的核心难点。这要求现阶段制定中国农产品出口战略的基点，必须由过去的“外汇贡献”向“就业贡献”转变。这直接关系到国家如何制定及掌握农产品政策和战略基点。如果继续要求农产品出口以创汇为主，就要保持出口有一定的利润水平。如果是突出就业贡献，则农产品出口战略出发点是出口成本临界点，这需要政府加大出口退税、财政扶持等政策支持力度，以相同的出口创汇额创造更多的就业岗位。就中国的国情来讲，解决农民的就业与收入，在一个相当长的历史时期其政治意义都大于经济意义。特别是在现阶段中国经济转轨时期，其社会稳定的政治利益显然要远远大于外汇贡献，也是发挥中国劳动密集型农产品比较优势的体现。

　　第三，提高农业国际竞争力。目前中国出口农产品由于疫病、农兽药残留和环境污染等质量卫生安全问题仍然十分严重，易引发国外技术壁垒的限制，已经在很大程度上限制水产品、畜产品、水果和蔬菜等出口优势的发挥；出口农产品以初级产品为主，加工程度不高、附加值低，依赖低价竞争，缺乏核心竞争力，使农产品出口既缺乏后劲，也容易引起发达国家采取反倾销等保护主义措施。拥有自主研发技术或引进国外技术，提高产品技术含量和品质，是提高农业国际竞争力的重要途径。中国必须在发挥低成本竞争优势的同时，通过引进和自主研发新产品，加快技术创新、结构升级，提高农产品加工程度，优化农产品贸易结构。使中国农产品的劳动密集型低成本优势，能与技术创新、结构升级的核心竞争优势结合起来，形成保证中国农产品出口持续稳定发展的长效机制和动态比较优势。

　　第四，建立以“市场多元化”为特征的全球农产品市场体系。从农产品出口来看，尽管近几年中国逐步扩大了对澳洲、南美以及非洲的农产品出口，由于农产品贸易是国际贸易摩擦高发领域，出口市场的过度集中，易遭受进口国技术壁垒、反倾销以及其他非关税壁垒的限制，也不利于规避国际市场风险，影响建立农产品出口的稳定增长机制。因此，要逐步调整农产品出口市场结构，建立以“市场多元化”为特征的全球农产品出口市场体系，满足今后若干年中国农产品出口快速增长、竞争力不断增强的需求。要稳定和扩大日韩、东南亚等传统市场，积极开拓欧洲、中东、独联体等新兴市场，努力发展北美、南美等潜力巨大的市场。

　　(三)有关政策建议

　　1.采取综合措施，扩大中国优势农产品出口。一是要进一步完善促进优势农产品出口的政策措施，尤其是要制定系统的农产品出口促进计划加大对农产品出口支持的力度，提升中国农业应对日益复杂的国际贸易形势、抵消国外不公平贸易措施不利影响的竞争能力。二是要把提高出口农产品质量与突破国外技术壁垒，把鼓励企业技术改造与实施品牌发展战略，把发挥比较优势、后发优势与建立核心竞争力，把市场多元化战略与开拓重点市场，把优化出口环境与搞好出口支持与服务结合起来，建立全面、系统、有效的农产品出口支持与服务体系。三要围绕国际农产品市场、优势农产品和出口企业，提出有针对性的、有效的农产品出口战略措施，为农产品出口创造良好的国际国内环境，全面提高我国农产品的国际竞争力，促进农产品出口持续、快速和健康发展。

　　2.对WTO后过渡期农业应对工作的复杂性、艰巨性和长期性要有足够的思想准备和清醒的认识，不能因为农业在三年过渡期内冲击不明显而掉以轻心。应抓紧对后过渡期我国农业面临的总体形势进行全面分析并跟踪监测，做好各项应对准备工作。

　　3.采取有效措施，防范和消除农产品进口激增对国内市场形成冲击。如抓紧建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制；尽快研究制定植物油关进口税配额取消后的应急管理措施；充分运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施；建立应对国外农业高额补贴的应急机制。

　　4.积极参与WTO多哈谈判，促进建立公平合理的国际贸易规则。中国应积极参与多哈农业谈判，充分发挥作为发展中大国的作用，最大限度地争取对我有利的谈判结果。特别要把握好几点，一是坚决要求发达国家削减乃至取消国内农业补贴和出口补贴，尤其是要防止美国等发达国家利用多哈农业谈判将其反周期补贴等措施在WTO中合法化。二是将我国粮食等关系国家粮食安全、农村就业和农民增收的重点农产品作为发展中国家的特殊产品免予减让承诺，为我国解决三农问题争取一个公平、合理的国际经济环境。

　　参考文献

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　　国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1985～2003年各期。

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　　世界银行，2004：《中国的粮食安全》，内部讨论稿。

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