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国家安全生产监督管理总局数据显示，2004年，中国的煤炭产量约占全球的35%事故死亡人数则占近80%。2004年全年中国共发生煤矿死亡事故3639起，造成6027人死亡。3月7日，国家安全生产监督管理总局局长李毅中作客新华网，提出了把矿主、地方政府和监管部门的利益统一到安全生产这个平台上来。
一方面是监管不断加强，一方面是监管频频失灵，问题出在哪里？究其根源，一是目
前安监监管体制的问题导致监管动力不足，二是矿产资源产权界定不清，尤其后者是前者的根本原因。解决之道首先要通过构筑安全监管体制，从法律层面确立安监的独立执法权来启动监管动力系统。治本之策还要通过政府财政政策改革来解决矿产资源产权界定问题，把安全生产纳入国家社会经济发展全局来统筹考虑。
先说安全监管动力机制问题。中国的煤矿安全监管体制一直以来采取的是“国家监察、地方监管、企业负责”的监管模式，实行横向和纵向两种安全生产管理体系。国家安全生产监督管理局及其下设机构负责各省市的安全生产监督，属于横向管理。同时一些重点行业有自己的安全监察体系——例如煤炭行业有煤矿安全监察局，属于纵向管理。
近年来，中国石油、化工，煤炭等等行业转为公司化运作之后，由于成本和利益权衡，其安全生产的监管动力逐步减弱；横向的国家安全生产监督管理体系，尤其在地方，生产部门的强势，使得相对弱势的监管部门显得无力，难以对其前者进行有效的制约和监督。这种权力不到位的现象，就形成了一个安全监管空白点。此次安监总局升格，从行政角度而言，可以拉平国家安监局与中央各部门以及地方省份的级别，使得监管从弱势机构走向强势机构，有利于国家安监总局开展工作。
但是目前的安全监管改革仍然只是一种机构改革，如果下一步的重点不能从法律层面确立安监机构独立的执法权，那么，仍然难以解决目前这种监管动力不足的现状。而且，即使有独立的执法权，还需要一系列的配套支持。可以说，中国安全监管法规不可谓不全。涉及安全法规的中央级法律法规就有74个之多，例如《安全法》、《矿山安全条例》等。其中，《煤矿安全监察员管理办法》还对安监员的独立职责进行了细致的规定。该管理办法的第八条第4款就规定安监员有权责令违法企业立即停止作业，并将有关情况报告煤矿安全监察机构。但是，矿难表明，那些法规的执行仍是个问题。在近几年多起矿难发生后，媒体才揭出，不少企业撕毁监管部门的封矿封条强行开采。为什么有关企业敢于置国家监管权力于不顾，敢于漠视矿工之生命？当然背后是各种错综复杂的利益关系使然。
探寻监管之道，需要洞悉的就是各种权力之间的利益因素，从而寻求利益的均衡。矿主投资要利润，地方政府要GDP绩效，监管部门要安全。从道理上，矿主的利润和地方政府的GDP是建立在安全生产之上的，但是为什么现实往往是矿主和地方政府的行为和安全生产发生了背离呢？其中深层次的原因还是我国现行的矿产资源产权界定不清。虽然国家有关法律规定，矿山资源属全民所有，但是由于矿山分布在各地方行政辖区内，产权在法律规定是一回事，事实上又是另外一回事。一些地方政府的财政收入主要来自矿产资源。可以说中央政府和当地政府、企业以及当地民众都是国家矿山资源产权在现实中的所有者。所以有学者提出应当公正地平衡矿山资源为全民所有的法律规定与当地政府和企业、民众利益的关系，设计一种更合理地在利益相关各方之间分配资源的制度框架，是解决目前矿山安全生产的治本之策。
此外，还需要我们从财政政策这样更宏观的思路来考虑安全监管。据统计，现有的8000多座矿山中，400多座资源枯竭，2／3已进入中老年期，正在进入加速枯竭的进程。这些资源型城市，以前是中国经济发展战略的贡献者，它们对矿山资源产权的收益权主要贡献给了国家，而现在由于经济结构单一、相当一部分资源枯竭城市替代产业没有及时发展起来，部分城市矿竭城衰，引发全面的产业凋敝，相当数量的职工下岗，职工养老、医疗、工伤等社会保险问题突出。政府需要通过财政政策建立相应的利益补偿机制，把解决安全生产问题纳入社会政治经济发展的全局来统筹规划，如果没有中央从财政政策上的对他们进行利益补偿，现实将迫使企业和地方政府更加不顾安全因素，对矿山进行穷竭性地开采，从而将引发更多的安全事故。
(魏甫华)
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