环保风暴 制度建设的引信

　　本报记者　石尚惠　发自上海

　　温家宝总理在今年“两会”上作政府工作报告时说，要抓紧解决影响人民健康安全的污染问题，实行严格的排污总量控制制度，加大环保监督和执法力度

　　环保执法需走出“两高一低”的困局，即环保守法成本高，执法成本高，违法成本低 的事实

　　借着这场环保风暴，在今年的地方“两会”和全国“两会”上，环保和循环经济已成为代表和委员们谈论的焦点议题之一

　　提交全国人大和全国政协审议的2005年度政府工作报告，首次将环境保护从以往的“社会事业”部分抽取出来，列入“继续保持经济平稳快速增长”的大题目下。温家宝总理说，要抓紧解决影响人民健康安全的污染问题。实行严格的排污总量控制制度，加大环保监督和执法力度。

　　近日，新华网、人民网等网站推出“今年‘两会’，你最关注什么？”的民意调查，从投票数目和论坛讨论来看，民众对环境污染、能源短缺等话题关注程度较往年大幅度提升。人民网调查显示，“治理污染，关注环保”投票率高达38.9%。

　　环保问题受到如此高的关注，源于今年初国家环保总局刮起的一场前所未有的环保风暴。在今年的地方“两会”和全国“两会”上，环保和循环经济已成为代表和委员们谈论的焦点议题之一。

　　上海“两会”热议循环经济，万元GDP能耗首次纳入上海发展指标体系。上海将积极争取成为国家发展循环经济试点城市，选择一批重点企业、领域和区域，开展多种形式的循环经济试点。

　　①环保总局刮起风暴

　　去年的审计风暴还未平息，新年伊始，向来被视为“弱势”部门的国家环保总局陡然发力，一场前所未有的环保风暴又轰轰烈烈登场

　　国务院总理温家宝对此举给予肯定：“环保总局现在也动真格了，查处了一批违规上马的项目，非常好！”

　　1月18日，国家环保总局在京宣布停建13个省市的30个违法开工项目，涉及总投资额达1179亿元。此举随即在全国引起巨大反响。这也是中国《环境影响评价法》实施一年多来，首次大规模对外公布违法开工项目。

　　国家环保总局单方面叫停的这30个项目，可谓个个来头不小，投资规模多在数亿乃至上百亿元，其中有26个是电力项目，且不乏国家发展战略性项目和地方政府力挺的重点专案。排名榜首的是国务院已经批准立项、静态总投资达到446亿元的金沙江溪洛渡水电站。

　　发布会上，国家环保总局副局长潘岳称：“环境影响评价不是橡皮图章，对违反环评法的行为必须坚决制止。”

　　一时间，铺天盖地的媒体报道都用了诸如“猛”、“勇敢”、“有点出乎意料”来形容此番国家环保总局史无前例地行使法律赋予的“一票否决权”和执法权。社会各界好评如潮，中央电视台进行的一份民意调查显示，36％的被调查者为国家环保总局的举动叫好，52％的人认为风暴应刮得更早些。掀起这场风暴的45岁的潘岳成了风口浪尖上的新闻人物，国家环保总局的公众形象也俨然高大许多。

　　嗣后，环保风暴又刮向了五大发电集团，20个省市的46家火电厂未启动脱硫项目，被环保总局曝光。

　　1月24日，环保总局公布22个违法开工项目已停建整改。尽管期间遭遇长江三峡工程开发总公司的短暂抵触，但在社会舆论呼应下，同时获得国家发改委支持，距环保风暴掀起的半个月后，这30个违法开工项目终于悉数停产整改。2月20日，环保总局开出行政罚单，其中三峡总公司承建的金沙江溪洛渡水电站等3个电站被罚最高限额20万元。

　　国务院总理温家宝对此举给予肯定：“环保总局现在也动真格了，查处了一批违规上马的项目，非常好！”

　　②环保风暴的注脚

　　随着中国经济持续高速增长，一些地方为追求所谓“政绩”，盲目崇拜GDP增长，大上高消耗、高污染项目，导致环境不断恶化、资源瓶颈日趋明显

　　去年底召开的中央经济工作会议强调，必须坚决扭转高消耗、高污染、低产出的状况，全面转变经济增长方式。为贯彻这一战略，中国针对部分行业发展过热局面实行了宏观调控

　　是次风暴的确让不少人始料未及。《环境影响评价法》自2003年9月1日施行至今，时间不可谓不长，如此强势似乎也不是国家环保总局惯有的姿态。长期以来，该局掣肘于各个部门，执法方式往往局限于批评而已。

　　有学者认为，风暴背后的原因绝非仅是环保执法这么简单———这将是2005年宏观调控政策一个明显转型，从依靠政府行政调控进行变革过渡到从法制和技术层面重构秩序。

　　随着中国经济持续高速增长，一些地方为追求所谓“政绩”，盲目崇拜GDP增长，大上高消耗、高污染项目，导致环境不断恶化、资源瓶颈日趋明显。尤其去年以来，全国出现煤电油资源全面短缺，大批电力项目仓促上马，不少未经环评程序。

　　为实现经济、社会和环境的协调发展，2003年10月，中国首次提出要树立和落实科学发展观。去年底召开的中央经济工作会议强调，必须坚决扭转高消耗、高污染、低产出的状况，全面转变经济增长方式。为贯彻这一战略，中国针对部分行业发展过热局面实行了宏观调控。

　　根据环保总局的通报，去年12月10日，该局就《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》作出反应，组织多个调查组奔赴各地，督察部分违反《环保评价法》的违规项目。

　　此番强硬执行《环境影响评价法》里有关建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用以及环境预先评价等法律技术性规定，最终实现的正是国务院制止部分行业盲目投资的有关规定和宏观经济调控政策要求。

　　理清这条大致脉络，添加了落实科学发展观和宏观调控走向变化注脚的环保风暴骤然刮起就不难理解。

　　③制度“软肋”暴露无疑

　　上海市近日正在着手重新修订环保条例，对破坏环境行为的处罚力度，最高罚款金额拟提高至50万元。但仍有人担忧，这并不足以遏制环境违法行为，应采取比例罚款制，不要设定最高限额

　　环保风暴之于中国环保进程无疑将起到重要推动作用，然而本是职责所在的寻常执法，却被冠以“风暴”一称，并演绎得举国倾动，背后所凸显出来的制度“软肋”不能不发人深省。

　　首当其冲的自然是错误的政绩观在作祟。一些地方对科学发展观认识不到位，单纯追求经济增长速度，高能耗、重污染的小冶炼、小铁合金、小化工等被明令禁止的项目，在一些地方竟然呈现蔓延的趋势。有些地方在招商引资中，不管项目有无污染，只要来投资就批准，甚至地方领导出面干预，片面强调简化审批，限期办理相关手续。国家环保总局副局长潘岳承认，个别地方在建设项目环境影响审批中确实存在“首长意志”、“先上车，后买票”等违法现象。

　　有3个项目被国家环保总局曝光的福建省的一位环保局人士告诉记者，环保官员们要保护环境，地方首长要的往往是GDP增长的数字，而地方环保官员们的“乌纱帽”又是拿在当地“父母官”手里的。在这种情况下，环保官员要“硬起来”，难度可想而知。

　　事实上，环保部门也不是没有“硬”过。比如，以前曾经开展的轰轰烈烈的淮河污染治理工程，但最终虎头蛇尾。国家环保总局在前头治污，地方政府在背后默许污染。结果，淮河的环境指标似乎并没有得到根本改善。

　　就在30个项目尚未全部停工整改，环保总局与三峡工程开发总公司陷入角力的时候，不少人都为环保总局捏了一把汗。

　　尽管在审批大型、特大型工程的环境影响评价报告时，环保总局有权提出对工程建设的修改意见，甚至可以否定工程项目的建设，但这些项目之所以能边开工、边“等待”环评审批，是因为投资动辄上亿元，电力建设方认为，环境影响评价报告肯定能被批准。像溪洛渡水电站建设项目前期已经投入近20亿元，最后真能因为环评而被推翻吗？

　　最终结果没能超出此前一些人士的预测。日前有消息称，被宣布停建的30个违法开工项目，接受罚单并经整改后已有26个项目通过了环境影响评价的审查，在领取相关批件之后即可恢复施工。由此可见，环评法的权威性和执行力还有待考验。

　　此外，环保执法还需走出“两高一低”的困局，即环保守法成本高，执法成本高，违法成本低的事实。建设配套的治污排污设施，少则投入数十万元，多则需要数百万甚至数千万元，而30个违反环评法项目的最高处罚额度不过区区20万元，对于这些巨无霸工程来说简直是九牛一毛，这样的处罚力度对违法行为谈何震慑力？

　　据悉，上海市近日正在着手重新修订环保条例，对破坏环境行为的处罚力度，最高罚款金额拟提高至50万元。但仍有人担忧，这并不足以遏制环境违法行为，应采取比例罚款制，不要设定最高限额。

　　④风向：建立长效机制

　　就环保问题的法治化进程而言，吸纳更多社会主体参与的需要更为突出，尤其是民间环保组织的意见，应对原有的《环境保护行政许可听证暂行办法》进行修订，提供便于操作的听证规则

　　关于环保风暴下一步如何刮，如何建立长效机制，是眼下公众最为关心的问题。

　　2004年4月，潘岳曾在媒体上撰文，提出“绿色GDP”概念，希望将环境要素纳入国民经济核算体系。他写道：“我们从GDP中，只能看出经济产出总量或经济总收入的情况，却看不出这背后的环境污染和生态破坏。”例如，环境污染使病人增多，这明摆着是痛苦和损失，但同时医疗产业大发展，GDP也跟着提高。

　　基于这一理念，环保总局开始审思，从构建绿色GDP核算体系和把官员问责纳入环保执法程序来寻找突破口。

　　据报道，1月25日，国家环保总局局长解振华向媒体透露，2007年环保指标将被正式列入全国党政领导干部政绩考核内容。

　　他还介绍，黑龙江省委最近出台的市地级党政领导班子主要责任指标考核暂行办法，首次将环境保护的指标列入其中；重庆市把环保指标的考核对象从各区县党政一把手扩大到市政府有关部门的一把手；河北、广东、天津、四川、浙江、吉林等也在全省(市)范围内将环保指标列入了党政领导干部的政绩考核范围。

　　潘岳在接受媒体采访时表示，中国目前尚未完成向法治社会转型，不靠行政权力的强制执行还不成，不少基层官员只认权力不认法。“但仅靠行政权力也不成。为了长治久安，我们要在考核机制上下功夫，要在长效管理机制上下功夫，这便是绿色GDP与官员环保考核机制出台的原因。”

　　福建省人大法制委主任游劝荣进一步指出，就环保问题的法治化进程而言，吸纳更多社会主体参与的需要更为突出，尤其是民间环保组织的意见，应对原有的《环境保护行政许可听证暂行办法》进行修订，提供便于操作的听证规则。最重要的是，法律要赋予普通民众环保诉讼权，并应当考虑实行集体诉讼和辩方举证等特定的司法程式和证据规则来保障公众权利的实现，还应把环保事故诉讼纳入国家检察机关的公益公诉范畴。

　　另据上海市环保协会秘书长郑华兴介绍，国家环保总局的二氧化硫排污权交易5年试点工作已经处于总结阶段，环保总局将推出排污权交易条例，长三角地区有望先行一步。这一在美国等发达国家取得成功、运用市场化交易规则实现整个社会控制污染的成本最小化的模式移植到中国，与最近生效的《京都议定书》不无关系。

　　《京都议定书》是一份全球国家协议减少温室气体排放的协议，从根本上说，它是全球范围内气体排污权交易的一个框架。在《京都议定书》中，中国被定义为发展中国家，不需要对温室气体的减排负责。但由于中国的温室气体排放量达到全球的13％，专家预期，不用多久，减排中国温室气体的要求会迅速被提出来，造成巨大的国际压力。而《京都议定书》中对温室气体减排的灵活方式，排污权交易是最重要的一个途径。因此，熟悉、了解并运作排污权交易成为中国政府的当务之急。

　　风暴过后往往只剩下废墟，但种种迹象表明，我们有理由相信这场环保风暴给我们展示的不会仅仅是短时间持续的爆发力，而将成为制度和法治建设的引信，留下的是环保新环境与和谐社会的开端。

　　《国际金融报》 (2005年03月09日 第三版)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。