通往阳光财政

　　王延春

　　最有效率的花钱方法是什么？即使没有多少经济头脑的人也会知道，“当然是少花钱，多办事。”

　　这并非仅仅是一个生活常识问题，经济学家弗里德曼也曾指出这样的情形：人们在消 费时普遍存在这样一种心理，花别人的钱买自己的东西，或者花别人的钱买别人的东西都不如花自己的钱买自己的东西高效。也就是说，“世界上最有效率的花钱办法是自己花自己的钱。”

　　财政预算是一个国家关于收入和支出的计划安排。其实就是一个如何花钱的问题。纳税人关心的是“自己的钱是怎么用出去的”。那么，政府机构的财政预算就有些“花别人的钱给别人买东西的意思”。因此，老百姓最关心的就是政府花钱的效率。

　　每年两会召开期间，中央财政部门提交的财政预算报告都要接受人大代表的审议。于是这一段时间，财政预算问题便会成为一个讨论焦点。在诸多对此问题的讨论里，财政预算编制体制粗糙有可能导致资金支配权寻租，成为人们注意的一个问题。

　　的确，财政预算编制问题一直是大家想起来就要说的老问题。比如：突击花钱、项目列支不清、预算粗略等等，不一而足，预算的科学性总被抱怨。有一组数据从某种角度上反映了这个问题值得重视。

　　从2000年至2004年的5年间，在财政部编制的历年预算草案中，全国财政收入增长分别为8.4％、10.3％、10％、8.4％和8.7％，而实际增长分别为17.6％、22.2％、15.4％、14.7％和25.7％(不包括关税和农业税收入)。两相比较，在过去5年，预算增长与实际结果之间的误差平均超过100％。这也就是提交人大审议的财政预算报告所提及的“超收收入”。“超收收入”是指预算执行结果超过预算安排的财政收入，该指标的大小，直接反映出预算编制的准确性。

　　但客观地讲，面对意见，财政部门也感到委屈，认为“板子不能都打在自己身上”。其实，新一轮的财政预算改革早在1999年就掀起了。

　　从预算科目设置、编排、审批、执行到监督，预算管理是一个大系统。1999年有关部门推进预算管理变革后，无论是部门预算管理、政府采购，还是国库集中支付制度，都在点点滴滴中完善。先不说日前正在紧锣密鼓地推进的预算科目改革、中央本级财政拨款结余资金管理，以及中央本级部门预算绩效考评管理办法等大的预算体制改革，即使在每年接受人大审议的方式上也在悄悄发生转变。

　　细心的人会发现，去年两会上财政部部长金人庆所作的《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案》报告(以下简称《报告》)共20页，正文部分只有15页，余下5页是对报告中所引的专用名词进行详细解释——“增值税转型”、“翘尾支出”、“低保”、“两个确保”……

　　我们认为，财政预算编制的科学性，或者说预算编制的细化，是一个渐进的过程。指望一朝一夕就按照规范的市场要求达到依法花钱的理想状态，显然不切实际。同时，单靠财政部门自我革命来推动财政预算编制的彻底转变也不务实。

　　因此，对财政部门的预算加强监督，建立一个完善的预算监督审查机制则是眼下的当务之急。

　　首先，这需要解决“看不懂预算报告”的问题。现在存在一些意见认为，别说老百姓，就是人大代表也可能看不懂预算报告。“速动比率”、“流动比率”……有的代表拿着《报告》直发愣，在十几天会议时间内搞明白专业人士最少学习4年的东西，这种“速成”消化的确有些难为人。

　　其次，一些财税专家提出的建议值得思考：比如，财政部门应向人大代表或公众解析每年度的财政预算；这些年在全国人大常委会的预算委员会中，预算管理专家的力量有所加强，但在地方人大机构中这方面专家显然不足，因此，应该在加强专门人才的基础上组织专家智囊帮助审议；地方人大常委会在财政预算监督工作中，也应从仅仅审查预算资金安排的合法性，转向对资金投入绩效的评价。

　　再次，人大审议预算议程的改革也应该同时推进。就像一些财税专家建议的那样，采取结构审议、分项表决机制。目前，我国人大预算审议是整体审议，也就是说，只有在“同意”、“不同意”、“弃权”三个结果中进行选择。如果代表能够在对整个预算总体赞同的情况下，对单个项目预算进行否决，那么这些否决意见将会促进单项预算的完善改革。

　　另外，中国各级政府预算的信息披露透明化也非常重要，将具体数据指标公布于众，不仅仅包括公布几个收支大类的预决算数字，还要细化到具体的项目上。

　　正如财政部财政科学研究所所长贾康所说，“预算监督管理是一个永恒的主题。公共财政建立过程中，就是要通过各种手段来实现全程监督、有效监督，提高它的透明度。”财政预算编制的改革，与外围监督机制的构建推进，才能保证财政预算的发展态势朝着一个公开、公正、透明的方向推进。

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