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李文钊
2月28日，郑州市人大常委会审议批准了郑州市2005年政府投资项目计划。这是该市人大常委会在2003年5月1日颁布《郑州市政府投资项目管理条例》后，第一次行使审查批准政府投资项目计划的职权。(《中国青年报》3月1日)
此前，地方政府投资什么项目，如何投资，投资效果如何，这些问题主要都由政府自己决定。而行政组织自身又遵循自上而下的权威等级体系，下级服从上级，地方政府投资权最后成为上级和主要领导的权力。由于地方政府财政缺乏约束，投资成功与否主要取决于领导者自身的道德修养和能力素质，一旦领导者自身道德修养不高或者缺乏相应投资能力，投资项目可能成为官员“交学费”的试验田，政绩工程、形象工程、重复建设、投资腐败也就不可避免。
此外，由于地方政府自身的逐利性，它有可能倾向于投资那些回报率较高的地方和产业，而不是那些基础性、公共性和回报率较低的地方和产业，垄断性行业和暴利性行为成为其首选。而且，政府一旦投资，还会禁止其他资本进入，形成行政性垄断，与民争利。事实上，由于这些投资项目实现权力与资本结合，一般而言，很难打破垄断，不利于市场经济的发展。
而人大行使投资审批权，其核心要义就是政府不能够自己决定如何花费纳税人的钱，意味着以政府为主体的行政性财政将向以人大为主体的公共性财政转变。这就是说，地方政府将投资什么，如何投资，效果如何等投资问题由人大决定，人大对政府的监督才能真正落到实处。正如郑州市人大常委会主任郝建生所言，盯紧政府的“钱袋子”，目的是让纳税人的钱花得明明白白，“此举标志着市人大常委会对政府投资项目的监督由程序性监督转向实质性监督”。
不过，投资审批权的回归仅仅是财政改革的第一步，它并不能够自动促使政府财政向公共财政转变。虽然人大拥有投资审批权，但政府拥有议程控制权。地方政府可能通过设定议程和控制议程，从而限定人大的选择范围，最终控制财政权。事实上，地方政府很多投资项目提交人大审议，只是用于批准和修改。也就是说，人大对于政府的投资项目只拥有两项决定权，要么是批准权，即同意政府的投资项目决定；要么是修改权，即让政府对相关投资项目进行修改。无论哪一种情况，政府都处于主导地位。更何况由于时间原因，人大通常仓促通过，从而使得投资审批权流于形式。
事实上，要真正实现投资改革，加强人大对政府投资项目的民主控制，政府投资项目计划则必须包括四个环节和部分：估计每一个政府部门所面临的主要问题及其趋势；估计解决问题和提供服务的程度；确定投资项目和投资计划；完成投资项目和投资计划所需要的财政资源。
通常情况是，地方政府为人大提供的投资项目计划只包括后两个环节，即确定政府投资于什么项目，需要花费多少财政资源，而人大只有拥有前两个环节的信息之后，才能够真正判断政府投资项目是否正确、合理、公正和有效率。投资审批权只是实现了对政府后两个环节的监督和控制，而并没有对前两个环节的监督和控制。
很显然，完善财政改革，真正实现人大对地方政府投资权的控制，就需要人大拥有有关政府面临主要问题及其所需要解决的程度等信息，根据这两方面信息对投资项目实行评价和选择，从而使人大在政策选择方面真正发挥决定性作用。这就需要政府在为人大提供投资项目计划时，包涵更多的实质信息，让人大来选择项目，而不是替人大选择项目。
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