中航油事件凸现国企法人治理结构大弊端

　　虞毅伟/文

　　2004年底发生的中航油事件对我国国有企业法人治理结构建设的某些观念形成了直接的挑战，我国国企的法人治理结构究竟是人治还是法治，是治理结构还是治理系统，是强调规范还是强调有效，是希望稳定还是希望振荡，十分值得深入思考。

　　2004年11月29日，新加坡上市公司中航油因错判油价走势，在石油期货投资上累计亏损5.5亿美元，决定向新加坡高等法院申请破产保护。作为一个成功进行海外收购、被称为“买了个石油帝国”的企业，违规的石油期货交易不仅让充满潜力的中航油轰然倒下，也暴露出我国国有企业法人治理结构建设上存在的巨大漏洞。

　　中航油案例对传统观念带来的挑战

　　按照西方公司治理理论组织运营的中航油并没有避免危机的发生，这对我国国有企业改革和法人治理结构建设的一些观念形成了直接的挑战。笔者认为，中航油案例至少对以下四个观念提出了挑战。

　　1、国有企业搞不好主要是由于法人治理结构不完善造成的。

　　建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，而规范的法人治理结构是现代企业制度建设的核心。建立规范的法人治理结构，明确所有者、经理人员的权利义务，通过权力的制约与激励，解决公司治理的委托——代理问题。从已经改制的国有企业来看，我国国有公司的组织架构和治理机构两方面在形式上似乎已相当完备，但在实践中并没有发挥应有的作用，公司治理结构失灵问题相当严重。

　　新加坡被公认为市场化程度高、监管严格、法制完善，中航油公司在新加坡注册成立，其治理结构完全按照新加坡关于上市公司监管的要求建立，符合西方公司治理理论的要求，其法人治理结构不可谓不完善，但依然在高风险投资面前折戟。

　　2.国有企业搞不好主要是由于法人治理不透明造成的。

　　“内部人控制”被认为是导致企业经营人员损害投资人利益的另外一个原因。大股东间的关联交易、暗箱操作往往作为国有企业经营效率低下的重要理由被抨击。然而，中航油公司按照市场规则定期公布运营情况，2004年更被评为新加坡最具透明度的上市公司，受到媒体和投资者的推崇。

　　3.国有企业搞不好主要是由于缺乏专业人才造成的。

　　缺乏专业人才是长久以来制约国有企业发展的重要因素，但是将国有企业缺乏竞争力归因于缺乏专业人才却是片面的。陈久霖1987年毕业于北京大学，拥有法律和企业管理两个硕士学位。在接手中航油以后，通过6年的运作，净资产从16.8万美元增至1.28亿美元，增加761倍。陈久霖本人也在2003年被评为亚洲经济新领袖，加上其勤奋和天资，不失为一个专业人才。 4.国有企业搞不好主要是由于激励不到位造成的认为国有企业搞不好的另外一个原因是经理人员激励不到位。经理人员干好干坏一个样，收入与公司经营状况不挂钩，使企业经理人员缺少进取的动力。然而，中航油根据国际惯例设计了完善的激励机制，总经理陈久霖可分享企业赢利的10%，其2003年薪酬达到创记录的2300余万元人民币，被誉为新加坡的“打工皇帝”，其激励不可谓不到位。但就是在这样的激励机制下，仍然无法避免铤而走险、违规操作的行为。

　　对法人治理结构理论和实践的思考

　　在当前的国有企业治理结构建设过程中，组织架构和治理形式已经逐步建立，但是治理机制发挥的作用却微乎其微。笔者从以下四个方面对国有企业法人治理结构建设实践中存在的问题进行了思考。

　　1.法人治理究竟是人治还是法治。

　　从当前企业运行的实例看，不少公司的法人治理存在有章不依、违规操

　　作、独断专行的问题。主要表现在以下几个方面：

　　一是制度成了“聋子的耳朵”，空摆设。一些企业虽然制度健全，上至公司章程、议事规则，下至日常行为规范，事无巨细，无所不包。但制度不等于执行，制度多不等于有效，一些制度形同虚设，得不到有力执行。

　　二是股权结构单一，外部治理软

　　弱。由于我国公司化改制是在传统的国有企业基础上进行的，因而不可避免地出现了公司产权过分集中，“一股独大”的现象，而社会个人股东由于持股数量和持股比例有限，对出席股东大会不感兴趣，即使参加股东大会，也对参与决策感到“心有余而力不足”，往往并不关心企业的长远发展，而是热衷于短期的投机操作。

　　三是董事会一言堂，一人独大。在部分企业，除了存在“一股独大”的问题以外，还有“一人独大、一职独大”的问题，特别是在董事长、党委书记、总裁“一肩挑”的治理模式下，更是会出现“咳嗽一声，鸦雀无声”的现象，为法人治理结构埋下严重隐患。

　　四是经理由组织任命，董事会走形式。董事会的作用发挥不出来，甚至成为经理手中的“像皮图章”。

　　五是监事获取信息不充分，不熟悉企业的生产经营和财务管理，难以真正发挥监督制约作用。

　　2.法人治理究竟注重结构还是注重系统。

　　重治理结构而轻治理系统的企业，往往存在以下问题：第一，层次越下沉，管理越脱节，越容易造成监管的缺失。很多企业就是通过设立多层次公司，有些在国外设置多层次企业，甚至采用不法手段逃避监管。第二，虽然有制度，但是监管存在很大的任意性。第三，通过制订有瑕疵的董事会章程，顺利成章地避开监管。

　　真正有效的法人治理是注重系统的，其核心一般包括五项内容：第一，对经营层强激励、硬约束；第二，健全并得到严格执行的董事会制度、监事会制度；第三，股东大会派出信任人员(产权代表)进入董事会，并严格考核；第四, 股东大会有权立即改组经营班子, 使经营层时刻存在被接管的压力；第五，按市场化方式进行证券化的监督。

　　3.法人治理是强调规范还是强调有效。

　　从实践来看，国企在治理结构上，动作不少，收获不大；雷声大，雨点小；形式上越来越象，理论上却越来越模糊，操作上越来越找不到责任主体。主要表现在：无人承担责任，也没有人因为国资流失受到查办，即使是震动商界的案例，从治理结构规范上也没有查到瑕疵。

　　国内有一个典型的例子，2000年某科学家发明了一项新技术，但成果转化为生产力需投入2000万元。消息发布，前来投资的人趋之若鹜，最后一民营企业中标。但该民营企业家不知道如何来约束和控制资金在技术成果转化过程中的应用，请来法人治理结构方面的专家设计了合作公司的运作方案。民营企业家仍不放心，于是有人出了一个主意，将科学家的女儿寄养在民营企业家家中。科学家同意了，最后技术成果开发获得巨大成功，中标的民营企业也获得了应有的收益，这就是有名的“人质案例”。在这个案例中，公司的治理结构虽不规范，不符合经典的公司治理结构理论，我们对此并不提倡，但是实际效果却很显著。

　　4.法人治理是希望稳定还是希望震荡。

　　董事会的超常稳定性，往往隐藏着法人治理结构的瑕疵。如果出现重大决策失误，但董事会仍然保持稳定，那么这种稳定本事就意味着治理结构失效。董事会的超常稳定性，加重了企业法人治理问题。调查显示，数百万上千万的决策损失往往被当年的盈利所掩盖。在一个主要由内部董事组成的董事会中，期待由作为下级的内部董事来监督和约束自己的上司——董事长和总经理，显然是不现实的。被董事长任命的董事自然要忠诚于董事长或总经理，而不会忠诚于股东。由于董事长一般兼任党委书记，因此免除在董事会内部或治理结构内部有不同意见的董事或人员是轻而易举的，原因是显而易见的。

　　建立非正常离职制度，这恰恰是西方法人治理结构理论的重要内容。2004年1月9日，壳牌出人意料地宣布将其已探明油气储备由确定和已探明降级为可能和未探明，丑闻一经曝光，股票下跌7%，董事长与财务总监当时立即宣布辞职。所有权和经营权的分离使得股东对公司的控制越来越表现为对董事人选的选择上，对有能力的经营者破格提拔，对出现问题的立即解聘，这是股东会赋予的铁定权力，而我们缺少的正是这样的董事非正常离职制度。

　　对国有企业法人治理结构建设的建议

　　为切实加强对国有企业经营状况的监控，规范国有企业及其经理人员经营行为，形成国有企业有效治理的长效机制，解决实践中法人治理遇到的种种问题，笔者认为，应该从以下五个方面入手改善公司治理建设情况。

　　1.改变国有企业“所有者缺位”的现状。

　　产权明晰是法人治理结构能够科学正常运转的一个重要基础，目前我国国有企业的“所有者缺位”，具体表现为政府作为所有者却把企业的重大经营决策权交给企业管理人员，授权经营把原应属于股东的权力一并交给了国企经理人员。如此以来，国企经理人员权力膨胀、不受制约、违规操作的现象层出不穷。2003年以来，国务院和地方政府逐步建立了管人、管事、管资产的国有资产监督管理体系，由各级国资委行使出资人职责，这为解决国有企业“所有者缺位”现状迈出了重要的一步。但是国资国企的改革是一个漫长的过程，在进一步的改革中，必须真正发挥国资委的作用，切实体现出资人的利益，改变现在国有企业授权经营带来的“所有者缺位”现状，通过产权代表将国资的意志体现出来。

　　2.强化对经理人员的行为约束。

　　笔者认为，在加强治理结构建设的同时，更应展开系统治理的实践和探索。机制是根本，但缺少切实可行的执行监控措施，机制往往流于形式。近期发生的中航油、中储棉等案例都说明，必须对国有企业及其经理人员的经营行为进行制度性规范和约束。

　　第一，制订国资运营警示性规则条款，严格规定国企经理人员禁止的经营行为，明确规定其决策限度的范围。华润集团有经理人员“十戒”，在1997年东南亚金融风暴袭击中成功规避风险，成为在海外市场稳步壮大的明星企业。

　　第二，明确规定国资经营的“规定动作”，对于国有企业应该做、必须做的经营行为要明确业务流程、规范投资程序，并且要求经理人员签订责任书，以备查验。在此基础上，进一步建立国资流失问责制度。

　　第三，对于国有企业可以做的“自选动作”, 在体制上要求上收一级审批, 或者在国资授权经营单位进行审批。

　　3.增强公司法人治理结构的有效性。

　　实践中，公司治理并没有一个标准的模式，不同企业的股权结构、发展阶段、产业势态、业务风险等情况都需要有特定的治理结构与之相对应，不能将所有企业的运营寄希望于某一种治理模式，应做到“因企制宜、分类监管”。

　　首先，应根据企业不同的发展阶段，建设相应的治理结构，所有企业发展历程都表明股权从集中走向分散，结构由单一走向多元，不能超越企业的发展阶段来设计治理结构。第二，应根据不同的产业形态来设计治理结构，以资源为运营核心的企业与以智力为核心的企业治理结构远不相同。第三，应根据企业业务的风险与收益来设计治理结构，对具有长期稳定收益的低风险企业和高风险高收益的风险企业来说，治理结构必须体现相关的特点。

　　“因企制宜、分类监管”就是在强调规范治理结构的同时，突出治理结构的有效性。国资监管部门必须从实践出发，综合考虑公司所处的环境，设计更为有效的治理模式，以适应不同企业的特点。

　　4.建立董事、监事的非正常离职制度。

　　董事监事的非正常离职制度是西方公司治理理论的另一重要内容。目前我国国有企业董事会章程一般规定董事不得随意离职，在制度上明确和保证了董事会的稳定性。但是这一制度导致对国有企业董事会内部人员挪用资金、违规经营等，没有问责制度。因此应尽快建立董事会内部及治理结构内部人员非正常离职制度，修改董事会章程中常用的董事不得随意解聘的条款，增加董事解除职务的规定。

　　5.完善公司“三会”制度，形成权力互相制约的治理机制。

　　股东大会、董事会、监事会各司其职，确实履行职责，同时各会之间，特别是董事会与监事会之间既保持独立性，相互制衡，又要相互协调，这是治理结构的核心。首先，要激活股东大会，切实保障各方股东意志得以体现，避免“内部人控制”。第二，要健全董事会制度，确保董事选聘公开、公正、公平、独立，防止董事长权力过分膨胀。第三, 要充分发挥监事会职能, 实现权力制衡。监事会应对全体股东负责，对公司的财务以及公司董事、经理和其他高级管理人员履行职责的合法合规性进行监督，维护公司及股东合法权益。

　　建立规范的法人治理结构是我国国有企业改革面临的一项重要任务，但是不能仅仅从制度和形式上建立治理结构，更重要的是能够通过实践，设计适合本企业实际情况的治理框架，从传统观念和经典理论的束缚中解脱出来，加强系统治理，增强治理结构的有效性，加强经理人员的问责制度，使我国国有企业的治理结构建设走上新的台阶。

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