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马怀德
如今，行政许可法实施已半年有余，轰轰烈烈的宣传归于沉寂，行政机关也由开始的紧张焦虑变得轻松坦然了，百姓与政府的许可官司虽偶有发生，但并没有像当初人们担心的一样，出现爆发和激增的情形。这与行政许可法颁布之初人们的预测形成强烈反差。
记得行政许可法刚颁布时，宣传声势可谓浩大，大有山雨欲来风满楼之势。法律实施前后更是剑拔弩张，行政机关和公务员如坐针毡，惟恐自己的饭碗被行政许可法砸掉。
可这项法律实施刚过半年，紧张的气氛就消失得无影无踪，原有的威慑力也好像减了一大半，不能不让人怀疑法律的实施似乎也是一阵风。难道是我们当初过高估计了这部法律的杀伤力？还是政府严格执法，转变职能，从根本上减少了纠纷？纵观行政许可法从颁布到正式施行的全过程，我们发现，最关键的因素可能是立法者低估了执法者规避法律的本领。
法律实施后，特别是审批项目清理接近尾声时，有些机关渐渐意识到，行政许可法虽然厉害，但只要将自己的许可审批行为“更名换姓”，改成诸如“核准”、“备案”等叫法，或者想方设法纳入所谓的“非行政许可的审批”以及“内部审批”、“有关民事权利的审批”，就会安然逃脱它的规范。
我们不禁要问，制定良好的法律何以被成功规避，立法者的智慧为何总是赶不上执法者？这究竟是行政许可法的困惑，还是中国法治的悲哀？事实上，这不是行政许可法独有的尴尬。早在8年前行政处罚法颁行时，就上演过立法者和执法者“猫捉老鼠”的游戏。当初，行政处罚法规定的听证程序被人们誉为中国正当行政程序的新起点，具有划时代的意义，成为无数百姓寄托希望的救命条款。可法律一旦实施，很多按照法律应当听证的处罚决定，却被一些执法者排斥在听证范围之外。方法也很简单，就是“指鹿为马”，把性质上属于处罚的行为换个名目，比如法律规定“吊销”许可证必须听证，那就把所有的吊销决定改称为“注销”或“撤销”；较大数额的罚款必须经过听证，那就把罚款改称“保证金”。汉语词汇如此丰富，语义又是这般微妙，靠文字游戏规避法律看来并非难事。法律的实施者恰恰就是这样逃脱了立法者的“围追堵截”，成功迈向随意行政的“自由王国”。
看来，再好的法律，如果忽视了执法者的规避能力和虚置可能，最终都可能会落得这样的结果。当然，我们不能要求立法者全知全能，预见到所有规避法律的可能，也不能在丰富微妙的汉语词汇中穷尽各种说法，更不能频繁修改刚制定的法律。最重要的是立法者在立法之初，就应当有防范执法者的意识，即使不能穷尽各种规避的可能，也必须为日后的解释和司法机关适用法律预留足够空间。尤其在法律实施过程中，要针对出现的各种新问题，及时作出立法解释和必要的回应，而不是任由执法者自行解释和适用法律。
尤其当执法者故意规避曲解法律时，还应当把最终的判断权交由法院行使，以保证法律实施不走样。
作者：中国政法大学教授、法学院院长
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