实行金融创新 推行与市场一致的社区再投资法

　　冯兴元

　　2005年的中央一号文件提出了类似美国“社区再投资”的要求：要抓紧制订县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例；要采取有效办法，引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村。

　　非商业取向的决策导致信贷的错误配置

　　“社区再投资”规定的制订和落实面临着一系列的问题。像美国这样的国家，其《社区再投资法》的实施效果也是有争议的。虽然美国于1977年颁布了《社区再投资法》(TheCommunityReinvestmentAct，简称CRA)，要求存款机构必须为其所在的社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群(含向高收入者在贫穷地区置业提供的信贷支持)。

　　著名公共选择学家尼斯卡能1995年在美国国会作证，认为应该废除《社区再投资法》。他认为：第一，对于给定的存款供给，该法令实际上会把贷款从贷款高需求社区再配置给贷款低需求地区，由此在空间上错误配置信贷，从而降低银行系统的安全度；第二，该法令最可能的一个后果是把存款资金放到贷款低需求地区的银行，可能降低存款率或者关闭其分支，这一效应将与该法令的初衷恰恰背道而驰。尼斯卡能进一步认为，该法令是对一个真正问题的错误解答，而这一真正问题的大部分就是其他政府法规所造成的。他认为，联邦对州际银行业和州对州内银行分支业务的限制严重制约了银行在地方金融市场的竞争以及银行贷款资产组合在地理上的分散化潜力。

　　类似“社区再投资法”的实践也见于泰国。泰国中央银行1975年向所有的商业银行发出了一个备忘录，要求每个银行至少将占其上年总贷款量的5%借给农户，以用于农业生产。而那些被发现无法达到这一要求的银行，必须将特定数额资金存入泰国政府1966年成立的农业与农业合作社银行。1979年开始，所要求的商业银行对农户信贷比例上升到占其上年信贷额的11%，此外还要求商业银行向农业生产的产前和产后环节提供占其上年信贷额2%的信贷。1987年，对商业银行的强制性信贷比例提升为对农户14%，对农业生产的产前和产后环节6%。

　　强制性信贷的总比例20%一直持续到现在，但要求大大放宽：从1992年开始，该项总比例属于农村贷款占比，从而成为农村“社区再投资”要求。泰国的农业与农业合作社银行属于全世界运作比较成功的少数国有农业银行之一，但是是以全体金融机构的效率为代价的。

　　泰国农业与农业合作社银行的资源利用效率相对而言较低，否则就不需要采取这种强制放贷办法：因为利用效率的高低在对贷款实行完全成本和风险定价条件下，必然反映在信贷利率水平和银行收益水平之高低上；如果效率高，收益也相对高，强制放贷就不成其为必要。

　　泰国的农业与农业合作社银行的决策机构为董事会，共由11名董事组成，其中包括总理办公室、财政部、农业和合作社部、合作促进部、农业用地改革办公室和泰国银行代表。银行的行长是当然的董事，副财长任董事长。从中可看出，董事会主要由代表政府利益的官员组成，缺乏银行业和金融业专家知识。这种架构会造成很大的负面问题：比如董事会的决策倾向于政策导向，而非商业取向，从而往往是短视的，与银行的长期稳健经营目标会发生冲突。董事会的决策会倾向于要求银行把主要经营活动限定在农业信贷领域，董事会倾向于要求银行对一些不符合条件的项目放贷，相当于我国的“开条子”贷款，从而影响银行质量。泰国农业与农业合作社银行因此往往一方面屈从政府的要求，另一方面通过强大的游说来寻求政府补贴。尽管如此，政府仍处于更强势地位。

　　借鉴经验实行金融制度创新

　　在我国，社区再投资法规的制订和实施还要顾及其他因素：虽然原本是在本地运作的小型金融机构(如农村信用社)应该可以满足这方面的要求，但是大型金融机构(如四大国有商业银行)就难以凭借自身的知识结构和组织结构来满足一个较高的农村社区再投资比率。在美国的解决方法是：很多美国的大银行还是为社区再投资成立了专门的社区事务部，但美国的大银行一般不自己直接发放社区贷款，而是以向众多的社区发展金融机构(CDFI)提供融资支持的间接方式来支持社区发展。中国的四大银行和邮政储蓄系统基本上会存在此类问题。若要实施一项要求严格的社区再投资法规，我国需要发展更多的社区发展金融机构来解决此类问题。而我国当前缺乏这类零售银行业务经营机构。

　　实际上应该实行金融制度创新，推行一些与市场一致的“社区再投资法”。我国可以在某种程度上借鉴美国另一方面的经验。美国众议院税务委员会2004年底通过了《本土投资法》(《HomelandInvestmentAct》)，把针对美国公司海外收益的所得税税率由35%下调为5.25%，期限为一年，条件是将这些收益投资于美国。该法案不仅适用于大公司，还适用于合资、独资和其他小型企业。

　　可以设想这样一类制度安排：第一，可规定把在农村县以下新设信贷机构最初三年投入成本的一定比例从营业税税基中扣减，由此鼓励农村金融机构的多元化和促进建立竞争性农村金融市场和秩序；第二，允许农村信用社贷款利率市场化，包括其小额信用贷款利率。在低利率条件下，农信社发放小额信用贷款的动力不足，其自身资金投入总体上是有限的：2002年农信社全年小额贷款和联保贷款的余额只有1000亿元，而同期中国人民银行给予信用社的再贷款余额是772亿元，农村信用社的自有资金只有228亿元；第三，可以设立邮政储蓄银行，允许其发放存单质押贷款，贷款用途既可以是消费，也可以是生产，两者均属于农村农户、企业和其他主体的正常金融服务需求。

　　(作者为中国社科院农村发展研究所副研究员，德国维藤大学经济文化比较研究所研究员)

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