税制改革的五个中国焦点

http://finance.sina.com.cn 2005年02月27日 10:52 中国经营报

　　作者：佚名

　　编者按：财政问题无小事，它关系到“收”与“支”，涉及国家、地区、部门、企业和个人利益。2004年财政增收5300亿元，是我国有史以来财政增幅最大、增速最快的一年。而增收，也提供了进一步改革的机会。即将召开的全国两会，必将讨论税种、税率及财政支出等问题。

　　主持：《中国经营报》新闻中心九鼎公共事物研究所

　　嘉宾：刘尚希　财政部科研所副所长、研究员、博士生导师

　　夏杰长　中国社会科学院财贸所研究员

　　夏业良中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长

　　冯兴元　中国社会科学院农村发展研究所研究员

　　秋风　九鼎公共事物研究所研究员

　　焦点1　GDP快，税收更快？

　　我国连续十年的财政收入增长速度均大于GDP的增长速度，如国内生产总值由1994年到2003年增加了150%，而财政收入却增加了316%。　

　　夏杰长：中国正处于工业化时期，工商业持续快速增长。这几年产业结构快速升级，特别是第二产业增幅一直高于GDP的增长，导致了税收增幅较大(我国税源历来就是依赖第二产业)。但是，不可否认的是，增长幅度应该是基本同步才合理。不可能税收收入的增长大于经济总量的增长，而且连续多年都是这样，已经排除征收和统计的时间差问题。

　　夏业良：财政收入的增加使得政府能够获得更多的资源，有可能向社会提供更多的公共产品和公共服务。但财政收入增加速率是经济增长速率的210.7%则是较为罕见的。我认为是一种不正常的现象，它意味着政府获得费用的比率甚至不止两倍于国民经济增长的速率。在当前政府预算约束程度有限和决策透明化程度较低以及腐败案例比比皆是的制度背景下，政府占有资源过多，未必能使社会福利达到最大化。

　　冯兴元：2000年～2003年我国宏观边际税负水平(即新增税收收入占新增GDP的百分比)分别为32.3%、32.1%、40.8%和37.3%。2004年达30.4%。这意味着，近几年每年的新增税收收入占新增GDP的百分比远远高于国内生产总值增长率。这些仅仅涉及税收，而不涉及大量的预算外收入，如果算入的话则更高。这里部分是加强税收收入管理的结果，部分是经济增长导致税收增长的结果。还有一些地方的税收当局为了完成税收指标，要求本地企业借债上税。

　　如果百姓对税收负担有话语权和参与决策权，很难想像其能够容忍宏观边际税负水平维持在这么高的地方。

　　秋风：人民纳税是用于购买政府提供的公共服务和公共品。公共服务和公共品当然多多益善，但在社会财富既定的情况下，政府拿得多则人民可支配的财富就减少，而政府使用资源的效率天然低于个人和企业，因而，税负应有一定限度。

　　刘尚希：要做出准确的判断，我们首先必须弄清楚导致税收大幅度超收的原因是什么。如果是现行税制导致了2004年税收收入大幅度超GDP增长，则意味着是制度性因素在起作用，今后也会出现这种情况。长此下去，经济将会不堪重负，妨碍经济增长。这就要求我们对现行税制进行全面改革。反之，若是管理技术性因素带来的，则说明名义税负水平较高，在管理技术水平低下的条件下，名义税负与实际税负的差距大，名义税负高一点无足轻重；而随着管理技术水平的不断提高，实际税负不断地接近名义税负，表明降低法定的名义税负就变得十分迫切。但是，如果主要是偶发性因素导致了2004年税收的超速增长，那么，对这种高速增长就无须担心。可见，如何看待2004年的税收增长不是几句话就能说清楚的，我们不能凭一种直觉轻率地下结论。

　　焦点2　收入、支出、程序透明化？

　　由于纳税主体正向个人转移(如私营企业、合资企业和个人所得税)，社会公众对公开透明的财政支出诉求越来越高。

　　冯兴元：首先需要在宪法、财政或者税收基本法、一般法律中确立各级政府的事权划分，然后在此基础上确立所需支出，再确定所需收入。各级人大要真正发挥财政预算的决策权。所有各级政府的财政预决算报告和支出计划的临时变更必须及时采取公示制。不仅要公布预算大项，而且要公示各级政府各大部门的预算和理由。只有这样，人大和审计部门才容易决策和审计，百姓才容易参与评判财政效率和公平原则是否得到遵循，有些地方是否可以得到改进。

　　秋风：有一点必须注意，中国尽管名义税负水平不高，但在正式的税之外，个人和企业还需向政府缴纳具有税的性质的其他费。学者估计，社会实际税负水平在30%以上，其中税外负担不小于名义税负。税外负担是对法治的财政原则的直接践踏。税外负担具有税的实质，但却没有经过征税的批准程序，未经人民或其代表同意即开征；又未纳入公共财政的分配体系，税款的使用不受人民的监督。因而，建立公共财政的第一要务在于，政府只能以税的形式获得收入；可以有一些例外，但不能像现在这样，例外反而大于正常。

　　夏业良：对政府公共支出的监督体现在各级人民代表大会以及政府审计部门的日常监督工作以及大众媒体的跟踪监督上。除了预算和决算报告之外，还应当由具体执行部门提交实施报告，汇报支出情况及其成效。在政府收入程序上应当做到收入项目合法与透明，提供有效和完整的纳税证明及其相关记录，积极接受广大纳税人的监督和质疑。

　　秋风：财政是宪政最重要的问题，根据宪政主义的财政原则，政府的全部收支，应当完备地体现于行政部门提交给议会的预算报告中。只有经议会批准，预算案才具有法律效力，政府才可征税、开支。像日本、美国这样的主要经济体，其财政年度都与历法年度不同。财政年度之所以与历法年度错开，主要是为了迁就预算编制与审批程序。

　　中国的财政年度与历法年度相同，但我们的财政年度却与预算周期不相吻合。根据目前的惯例，全国人大在每年3月初到中旬开会，审议批准财政预算报告。加上财政部和各部门的审批过程所耗费的时间，中央各部门所属单位的预算要到4月底5月初才能得到批准。而此时，预算年度、或者说财政年度已经过去至少1／3了。相应地，至少1／3的预算开支也应当已经花出去了。

　　因此，有必要改变预算年度即财政的起迄时间，参照目前全国人大的惯例，应当对《预算法》第十条予以修订：预算年度和财政年度始于每年的4月1日，终于每年的3月31日。这能使政府全年的开支至少具有程序上的合法性。

　　焦点3　个税起征点之争

　　个税改革呼声很高，反映了人们对社会财富分配格局的不满。个税固然存在问题，但是收入差距调节却不能仅仅靠个税来解决。　

　　冯兴元：提高起征点可以大大减少征税成本。起征点之上最低档次的税率很低，才5%但征税成本与征收更高档次收入时一样。最高档次的税率又很高，税率达45%(工资、薪金所得)。

　　像新加坡这样的国家，个人所得税的最高税率只有22% 2005年新加坡政府预算案声明中宣布了把它降低到20%。我相信诺贝尔经济学奖得主哈耶克的个税观点。他认为即使个税采用比例税率，所征税收从额度上看也是累进的，即收入低者少纳税，收入高者多纳税。哈耶克赞成一种轻度累进税率。

　　我国改革个税的最好办法应该是：第一，首先规定人人有义务纳税，然后规定一定月收入额度之下免税，比如1600元；第二，减少个税收入档次，把最低应税个税收入的税率从当前的5%提高到8%左右，把最高应税个税收入档次的税率减少到30%以内。最好的方式是单一税率外加一个收入个人所得豁免额。

　　夏业良：我国的税务机关还不是独立的税收政策制定与执行机构，缺乏自主和统一的税收政策原则，有关个人所得税问题的专项研究明显滞后于现实发展的需要，以至于超过1／4世纪以前制定的个人所得税起征点迄今为止仍然没有改变，而几乎没有什么实质性改进的个人所得税起征点政策方案依然是犹抱琵琶半遮面，很有可能胎死腹中。

　　夏杰长：原来的个人所得税设计上采用了“分类”式所得税，就是根据不同的收入来源来设计税收标准，在不同环节上抵扣。这种税政府征收方便，但却不能体现人与人的收入差距。因为有的人收入来源多，有的人收入来源单一。最合理的应该是以人为单位，把他所有的收入加起来征收。但是考虑到观念上的接受程度及征管难度，因此目前采取分类和综合相结合的方式征收个人所得税。

　　焦点4　结构性矛盾会被放大？

　　中国的预算制度是增量预算，如果放大目前不合理的结构就等于固化了矛盾，或许还不如不增收。

　　夏业良：最不应该放大的不合理表现是政府行政性支出过大，或者说政府自身的运行成本过高。而政府所提供的公共产品和公共服务与政府的财政收入规模极为不相称。必须对公务员制度进行根本性的变革，大幅度缩减公务员数量规模，同时对公务员提出更高的职业道德和技能要求。这当然不会是“帕累托改进”，因为这必然会触及既得利益阶层。但是如果不变革，庞大臃肿的公务员队伍总有一天会使国家不堪重负。

　　冯兴元：增收了，不能按照基数法来确定各部门的支出，而是要改变预算支出的结构，提高预算支出的效率。比如我国基础教育和基本卫生的支出偏低，而这两者是外溢性最大的领域。这方面投入越多，百姓素质越高，犯罪率越低，生活越趋近于小康。至于资金来源为何级政府，则由各级政府之间协调解决。由于中央政府获得了很大一块财政收入，而且财政体制本身也是中央确定的，地方上的最低人均教育支出缺口应该由中央负责安排弥补。

　　焦点5　中央与地方的税收分配

　　中央和地方的财权和事权划分不够清晰合理，各级政府缺乏与本级公共服务职能及其公共开支相适应的正常财税收入来源，导致地方政府纷纷开辟旁门左道以增加财政收入。

　　夏业良：财政联邦制的理论重在说明税收权利与支出责任(提供公共产品、公共服务或准公共产品)在各级政府之间的对应关系。从实证的角度看，如果关于地方公共产品提供的决策是由该产品服务的特定区域内居民集体选择的结果，则对该公共产品所涉及到的收益和成本的衡量将更为准确。因此我倾向于支持中央政府与地方政府在税收和支出责任上的划分更为明确，并且尽可能让地方政府享有更多的自主支配权。

　　冯兴元：地方应该有权开征本地的财产税。中央可以对特定类型的财产设置一定的税基和税率范围，地方可以在此范围内选择加征税率。由此也引入了一定程度的税收竞争，投资者和财产所有者可以选择最佳的税负——公共服务组合。

　　夏杰长：在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。之所以用“税政管理权”而不是用“税收管理权”，原因在于中国是一个立法权高度集中的国家。只能在国家所既定的框架内，给予地方一定的调整权。

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