国企改革中国有资产流失等若干问题再探讨

　　周林军

　　香港大学郎咸平教授关于中国国有企业产权改革做出的激烈批评是以国有资产严重“流失”为首发焦点的。尽管事情距今已久，笔者仍然想就国企改革中国有资产的若干问题进行再检讨。

　　国有资产或其流失的受益人和受损者

　　一个基本的关于国有资产的纯粹理论前提是：国有资产的法定服务对象和受益人必须是这个国家的社会公众。尽管在不同法律制度安排下的国有资产的确有时候被个别人或利益集团用来达到有悖于公共利益的目的，但这一理论前提中蕴涵的基本法律价值追求并没有因此改变。

　　著名经济学家，诺贝尔奖金获得者斯蒂格勒曾经对政府的法律管制行为说过一段名言，即其“中心任务是解释谁从中得益，谁从中受损，以及它对资源配置的影响”。在此前围绕郎咸平教授关于国有资产流失的激烈争论中，对待国有资产和流失问题，评价的基本标准应当也是“谁从中得益，谁从中受损”问题。

　　既然国有资产的法定服务对象是社会公众利益，那么资产的转移或交易如果改变了服务对象的基本类别，或者使服务的水准，范围和数量降低或者减低了社会公众的即期和远期收益，这时候可以将其定义为国有资产流失。

　　一个本来服务于城市公众的绿地或其它场所、设施，被当地政府在给予外商投资优惠法规和政策的旗号下无偿划拨给了外商建起了商业性的游乐场，这算不算流失？在我国许多省市区出台的各种外商优惠政策和法规里这种情况更属司空见惯。而近些年来各地纷纷新建的所谓经济或工业开发区，某些当地政府采用低价或强制征用的方式从国有企事业单位、集体或农民那里弄来(不是实价购买)土地(使用权)，然后无偿或低价转让给外商或开发商，使国有或集体土地的价值或潜在受益成为了政策性的慷慨馈赠，请问这种政策优惠有无国有或集体资产流失之嫌？谁是受益人而谁又是受损者？或者，是否国内民营企业仅仅是唯一的受益者？

　　因此，在当前讨论国有资产流失的时候，人们似乎过多地注意了国有资产在第一次交易中的售让价值，对国有资产转让后的服务对象(当然并非绝对意义上的固定群体)基本类别的改变没有引起更多的关注，包括国有资产转让后再次交易的价值流向，而后两点才是问题的核心。它关系到国有资产的交易本身是否真正合法性或合理性的问题。

　　资产交易价格的高低是否是衡量资产流失的唯一标准？

　　财产权利并不仅仅指财产的所有权，财产权利中非常重要的一点是财产的收益权。收益可以分为资产转让收益和资产经营收益等。

　　例如一个城市将仅有一个当初用100万元建成的自来水厂以500万元的价格卖给了一个外商，外商的条件是根据现行国家法律规定获得成本回收和利润幅度(例如我国目前法律规定的城市供水行业的利润率为8%，投资成本回收期间可以放宽为12%)。城市的有关部门自得地以为国有资产获得了增值。然而，作为城市居民来说，之后却发现自己消费的水的价格上涨了不止5倍。原来，这一外商巧妙地利用了国家对于垄断性公用事业的利润率限制法规，采用蓄意扩大投资规模的方法来扩大了利润规模(原来100万资产允许的合法利润是8万，现在500万资产允许的合法利润是40万)，即利用成本之水托升了价格之船，而该城市的居民则成为了这一国有资产增值闹剧的最后“买单人”。

　　另一个例子则在国外，一个原耗资10亿元的国有电厂在向私人企业转让时仅仅作价1亿元。就在社会舆论对国有资产低价售让的行为义愤填膺时，作价的政府向公众提了一个问题：垄断性的公用行业产品或服务的价格确定是建立在成本基数上的，作为消费者，你们希望你们支付的电力价格的确定是依据10亿元还是1亿元基数？顿时众口语塞。人们才明白政府有意将9亿元作为公共补贴，压低了成本核算基数，继而使电价维持在低水平。

　　国有资产价值升高或降低与公共利益的增加与流失有时在逻辑上并非处于正比或顺向关系。在第一个例子里，国有资产的转让价格确实升高了，但由此也造成了私人购买者的资产经营收益的增加和公众利益的减少，在第二个例子里，国有资产的转让价格确实被压低了，但私人购买者的资产经营收益也被人为压低了，公众利益却增加了(消费支出减少)。由此看来，在确定国有资产是否流失时，资产转让价格的高低并非唯一的法律衡量标准。

　　国有资产流失的产业“陷阱”

　　在我国的一般性工业、商业行业或竞争性行业的国企改革，包括其产权改革已经具有一定的深度。尤其是中国的制造业，在国际上的竞争效率日益提高。而这在相当程度上要归功于民营资本和外来资本的进入，“民进国退”政策从这一意义上看，大方向肯定是对的，通过对产权结构改革来促使法人治理结构、产品结构和市场结构的变革。

　　在这一过程中存在着这样那样的问题，其中包括部分国有资产的流失，但与这些行业整体经营效率程度、市场竞争程度和向社会提供的产品丰富程度相比，属于成本与收益之间的关系，当然必须承认里面并非全部都是合理成本。

　　不过在这些国有企业产权改革的过程中，的确要注意确保国有资产的保值或升值问题，防止私人通过国有资产流失来获得较低的比较成本优势，进而破坏公平竞争的市场秩序。

　　当然，在这些行业的国有资产转让或交易中，还必须处理好优良资产与不良资产的关系问题，防止不良资产的非变现能力与优良资产的可变现能力“一锅煮”，进而影响和制约市场交易的可选择性。

　　与一般竞争性行业相比，垄断性的公共基础设施行业，例如城市公用事业的国有资产存量和集中程度更高。特别是近些年来国家实施积极的财政政策，国家和地方政府的数万亿资金投向这些行业，重新引发了国有资本新一轮的行业性集中和扩张，使得垄断性的公共基础设施行业中国有资产“一股独大”的势头有增无减并对其它社会资本产生了“挤出效应”。

　　国有资本大量沉淀、市场高度垄断、经营缺乏竞争和涉及广泛的公共利益是公共基础设施行业的显性特征。过去这些行业的产权改革步伐显得非常缓慢；属于改革开放的行业“死角”，现在人们要求在这些行业进行产权改革的呼声日益高涨，体现了大势所趋；而将来这些行业的产权改革更加错综复杂，存在很深的产业性“陷阱”，诸如成本陷阱(资产售让价值与公众消费支出)；企业陷阱(转让企业与转让市场)、价格陷阱(固定回报与固定价格)等。不仅如此，这些行业由于是国家最基础的经济行业，与公共利益的关系程度更为密切。因此，这些行业下一步的产权改革政策和法规必须认真研究和重新修订，防止简单套用一般竞争性行业的常规政策和法律格式。否则就难免从更大的范围损害公共利益。

　　选择性缺陷与交易性缺陷

　　国有资产的流失分为非法流失和合法流失两种情况。前者自然由法律和社会伦理道德予以关照，在此不赘述。问题复杂的是后者，无论是打牌或市场竞争，实质上都是一种交易或博弈，如果没有明显的证据表明赢了的人违反规则或者作弊，但输的人又值得同情，那么只好在牌局规则制定上找原因。

　　我们根本无法从心理上消除人们，包括民营企业家对于经济利益追逐欲望。但这并不意味着无法利用法律和制度去规范他们追逐经济利益的行为。

　　资产为什么流失？从经济学理论上讲，这属于商品交易过程中没有体现出该商品的真正市场价值，因此肯定有交易或交易信息不充分的问题以及必然存在买方或卖方的市场垄断或信息垄断。我国某些地方在国有资产转让时的“定向选择”，如指定买家或“拉郎配”等，或者不采用公开信息和公开交易的方式，实际上助长了国有资产的流失。这属于政策和法律的“选择性错误”而非市场和市场主体的“交易性错误”。换言之，即便是民营企业利用政策和法律的缺位不合理地猎取了国有资产，导致了市场交易缺陷，但这一缺陷的始作俑者确源自于政府政策或法律的缺陷。一个农夫总不能面对鸡舍墙上的破洞和丢失的鸡而仅仅去纳闷或诅咒那该死的黄鼠狼为什么偏偏养成了爱吃鸡的嗜好。

　　●作者是法学博士，重庆市发改委外经处处长兼重庆市世界银行贷款办公室主任

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。