国资立法 十二年的全民大讨论 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年02月19日 10:37 中国经营报 | |||||||||
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日前，吴敬琏先生“应将部分国资划转给国企职工以缩小贫富差距”的说法，再次引发了一场有关国资立法的大讨论。事实上，从1993年启动《国有资产法》的起草工作开始，类似的讨论一直此起彼伏，比较突出的有“郎顾之争”、“MBO之争”等。12年过去了，国资立法的环境是更成熟了还是更复杂了？《国有资产法》的起草与立法有没有可能在2005年取得突破性进展？
出台时机：远未成熟还是时不我待？ 《中国经营报》：《国有资产法》从1993年开始，历经十多年却迟迟未能出台。2003年国资委成立，到今天，各地基本上已经设立了国资委，可以说，国资委在全国的布局基本完成。有人提出，当下应该是《国有资产法》出台的一个时机，两位怎么看待该法出台时机的问题？如何评价《国有资产法》这十二年的立法历程？ 邓荣霖：对于《国有资产法》的立法时机，我认为现在比以前、特别是十年前成熟了许多。但是，《国有资产法》的立法是跨部门、超部门立法，要具有科学性、公正性、前瞻性。如果不科学、思路不明确，争论就会很大，哪个部门都可以出来争。对国有资产的立法不能是简单的各个部门利益的综合、调整和汇总，要超越部门的利益。所谓的科学发展观，要有科学立法做保障。 从《国有资产法》的立法历史来看，八届、九届全国人大就把该法列入了国家的立法议程里面。但是，由于在几个重要问题上存在不同的看法，所以《国有资产法》的制定确实有一定的难度。比如说《国有资产法》的调整范围，就是说对“国有资产”应该怎么界定？就当时的讨论来看，对这个问题有几种不同的看法。第一，有人认为《国有资产法》调整的范围应该是全部的国有资产，包括经营性的资产、非经营性的资产、资源性的资产等；第二，专指经营性的资产，就是国有企业；第三，认为应该包括全部的国有资产，其中又以经营性的国有资产为主同时兼顾其他的国有资产。当时就是存在这样三种不同的看法，一直到现在也没有一个统一的说法。 我认为，如果现在界定国有资产就应该是指所有的国有资产。只有包括了所有的国有资产，才是符合现实情况的，否则就是片面的。如果在1994年的时候《国有资产法》出台了，对国有资产的界定是限于经营性的国有资产，可能对指导国有资产改革是有好处的。但是，经过十年的改革，情况到现在已经发生了变化，如果现在对国有资产的界定仅限于经营性的国有资产，就不符合实际情况。我们不能无视十年的改革、发展。 现在除了国有企业的这一部分国有资产，其他的如资源性的国有资产(这里面包括土地、矿藏、自然资源还有其他的一些)，在数量上是相当大的。实际上，现在最混乱、最复杂、最重要的国有资产是土地。而我们现在比较关注的如：厂房、设备、还有一些企业账面上的库存，我认为，这在将来可以通过市场的交易，让它们流动，而且，它们是变化的。《国有资产法》应该规范交易的行为，而不是说要用《国有资产法》来限定它们，不让它们流动。《国有资产法》的制定就是要有利于生产力的发展，有利于经济的发展，有利于国有资产在市场经济的环境下发挥作用。这应该是立法的原则，而不是说，立一部法律，用行政手段来把它们管住。这个法律应该是国有资产流动、产生交易的依据，当然也要约束交易中的不正当行为。 张文魁：我认为，《国有资产法》的出台时机还远未成熟。过去十年未能成熟，未来十年也未必成熟。道理很简单，对于国有资产的功能和地位，国有资产存在的形态，国有资产类型的划分，不同类型国有资产之间的相互关系和各自的管理方式，无论在理论上还是在实践中我们目前尚无法理清、无法达成较广泛的共识。即使对于所谓的经营性国有资产而言，也还有许多基础性问题并没有完全解决。譬如说，十六大讲的“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益”，中央确定的上级国资委对下级国资委具有“指导和监督”职能，这些精神在实际工作中到底如何把握？党的文件、中央的思路可以讲得比较原则、比较概括，因为这些都属于“精神、方针”，但立法绝对不能这样。如果要搞一部法律，一定要具体、具体、再具体。还有，国有资产的功能和分布问题，国资委的机构定位和国资委自己的治理结构问题，国有资产经营预算问题，以及在国有企业和国有资产数量很少的地方是否一定要设国资委的问题，随着国有经济布局调整、有些地方国资机构如何“退出”的问题，都不可能匆匆忙忙地达成共识和做出结论。在这样的情况下，草率地推出一部《国有资产法》，对于实际工作并无益处，可能还会起到反作用。 棘手问题：先解决还是先立法？ 《中国经营报》：有人担心，一旦国资改革在条件不成熟的时候实现法制化，将会失去灵活性和权威性，从而导致国资改革中产生更大问题？ 张文魁：中国的国有资产问题绝不简单的是一个资产如何管理的问题，它实质上会牵扯到整个经济体制改革。中国的国有资产管理体制改革与整个经济体制改革是紧密联系在一起的，必须加以通盘考虑，这是不同于其他国家的独特问题。我国有数量十分庞大的事业单位群体和事业单位资产，我国的农村集体土地在不断转化为城镇国有土地，这两种国有资产与所谓的经营性国有资产实际上存在通道，在搞国有资产立法的时候，再怎么限定这部法律的调整范围，但这种通道你不能回避啊。而对于事业单位改革、土地制度改革，都需要继续探索，并假以时日。尤其要引起重视的是，基础设施的建设和运营，城市建设和土地成片开发，现在越来越多地采取商业化、企业化的模式，你说这些是什么类型的资产？对于这些国有资产应该如何管理和运营，不光我们需要在实践中探索，全世界都在探索，不可能事先设定一个框框。我的结论是，只有等到我国经济体制改革基本完成，社会主义市场经济体制比较完善，我们对国有资产的认识才会比较到位，对国有资产管理方式方法的探索才会比较有心得，那时再来推出《国有资产法》时机就成熟了。 邓荣霖：现在用行政色彩比较浓重的方式在国有资产改革中是头疼医头，脚疼医脚，表面上看是在解决问题，但是也在不断地积累问题。所以，立法的时候我们要坚持科学性和前瞻性，并且在执行的过程中不断地完善。我觉得在国有资产改革中出现的一些问题，应该从长远的角度来看，寻求法律的解决途径。而且，对灵活性要辨证地看。现在到了该解决问题的时候了。到现在这样一个时间点上，我们只要坚持了立法的基本原则，拿出一个法律的框架，在《国有资产法》的框架下用市场的手段来解决问题是完全可行的。而且，现在的情况对《国有资产法》的需求是有一定迫切性的，并不是说非要等到所有的问题都解决了以后，才出台这样一部法律。现在对一些问题的解决思路还是比较明确的，关键是高层下决心，对一些利益争议的处理从一个长远的观点来看。 《中国经营报》：对当前国资改革中的MBO、国企高管的激励机制、国有资产跨国经营收购、国退民进等问题，社会上有许多议论，用立法来加以规范是不是很迫切，还是很棘手，最好先搁置？ 张文魁：也许会有人对我的上述看法产生误解。我不主张匆忙、草率地推出《国有资产法》，但并不是说不要法律、不要规则。相反，对于比较清楚的事情，应该毫不犹豫、当机立断地制定相应的法律法规和制度。对于国有企业改革过程中如何防止国有资产流失，包括MBO应该如何规范，都应该有非常清晰、非常明确、能够操作的规章制度。我一直强调，对于国有产权的转让、国有产权转让收入的使用、国有资本经营预算的编制和审议等等，应该制定明确的规则。当然，我觉得这些方面的内容以法规或部门规章的形式出现更好，因为改革过程中会不断出现新情况，法规和部门规章可以“与时俱进”地加以修改和调整。对于有些内容，如有必要，也可以国家法律的形式推出。 邓荣霖： 国有资产立了法，只能使国有资产的运作更加有效，不会大滑坡。现在针对一些问题进行临时性的调整，看起来可以提高灵活性，但是也是不断地积累问题。我觉得对于问题的解决更应该注意制度性。我们的改革已经27年，对于国有资产应该是认真思考的时候了，而不是继续在徘徊中耽误机会。到现在这个时候，需要这么一个法律，而且条件也成熟了，就看高层的决心。 效率优先还是公平优先？ 《中国经营报》：中国的国有资产改革很长一段时间都是在通过引入充分的市场竞争机制，以提高效率为重要原则的基调下进行的。但是，中国经济、社会发展到今天，社会贫富差距加大、机会不平等等社会结构性矛盾越来越成为社会的潜在危机。特别是“郎顾之争”事件以后，全民的观点更是通过网络参与到社会讨论中来，“公平原则”在国有资产改革中开始进入学界和决策者的视野。最近，吴敬琏先生在接受记者采访时提出“应向职工划转国有资产以缩小贫富差距”，对此说法二位是如何看的？这样一个思路是不是适合进入立法范畴？ 张文魁：用直接划拨国有资产的办法来解决社保资金问题，我的看法是三句话：出发点是好的，技术上是欠妥的，更好的办法是有的。为什么说技术上欠妥呢？首先，这样做会导致社保基金的政策性盈亏和经营性盈亏无法界定，从而财务边界不清晰、责任不明确，因此是一种很不好的制度安排。把国有股直接划拨给社保基金，社保基金接收的是这些国有股的账面价值，但账面价值与实际市场价值往往有很大差别，而且由于国有股变现渠道不通畅将导致变现时滞很长，更会增大变现所得与划拨价值之间的差距。比如划拨账面价值为5000亿元的国有资产，而变现所得可能是2000亿元，也有可能是8000亿元，谁能界定这3000亿元的盈亏到底是政策性的还是经营性的呢？其次，这样做会使社保基金理事会成为第二国资委，而它并不具备成为第二国资委的基本条件。社保基金应该持有的是流动性很强、分散性很强、安全性较好的组合资产，而划拨过去的国有股绝不是这样的资产。即使持有一些企业股份，它也只会是消极股东而没有条件成为积极股东，更无法做到“管资产与管事、管人相结合”。我认为，设立国有资本经营预算和社保预算，并建立国有资本经营预算向社保预算转移资金的规范通道，是比直接划拨国有资产更好的办法，也就是说，国有资产应该先变现，再规范地转移给社保基金。 邓荣霖：在计划经济体制下，国家对国有企业的职工就社会保障有过承诺。在改制过程中，国有企业进入市场，将不完全是国有企业的性质。向职工划转部分国有资产是国家对历史欠账的偿还，也在情理之中。当然，这并不意味就是给职工个人的，而是进入到社会保障的账户上。 谁来监管国资委 《中国经营报》：那么“公平原则”由谁来推动？国资委到底是一个什么角色？你认为是否要通过法律来约束和制衡国资委？ 邓荣霖：国资委的设立无疑是历史的进步。但是，今天又出现了新的问题，就是国资委的定位也不明确了。它只是一个笼统的国有资产出资人的代表，但是，国有资产行政管理部门的职能和国有资产股东经营部门的职能没有分开，国资委的人员其实也是官员，但是他们又在行使着经营者的职责。所以说，他们的工作是最具有风险性、挑战性，难度是最大的。 在将来的《国有资产法》中一定要写上：国有资产的行政管理部门的职能和国有资产股东经营部门的职能要分开。然后，根据国有资产法的条文进行机构的改革。要设立专门的对国有资产进行行政监督的部门，也就是执法部门；还要专门确定经营国有资产的股东构成，对于负责国有资产经营的股东要让其承担国有资产保值增值的责任，但是这里的国有资产的保值增值，不是说要用行政的手段来确保国有资产的保值增值，而是要通过市场的行为来完成。这些都需要用《国有资产法》固定下来。 张文魁：由于国资委的正式名称含有“监督与管理”字样，所以很容易使外界、甚至国资委自己认为它是公共监管机构。我认为，不管名字怎么叫，国资委的实质不是监管机构，而是出资人机构或所有权行使机构，政府应该防止把国资委作为一个监管机构来“使唤”，国资委自己也要防止行政化。国资委现在的权利远没有到位，责任也远没有到位。如果政府决定至少应该保留一些重要国有企业的话，国资委应该对这些企业行使政府所授予的所有权职能，除非政府在有关法律法规中明确表示哪些所有职权仍然由政府保留，并且应该按照商业原则来做出判断和做出决定。在这个基础上，国资委应该有自己的资产负债表、损益表和国有资本经营预算，从而接受政府、人大和公众的监督和评价。当然，我知道中国的国情使得这些实现起来很难，但我们至少应该朝这个方向去努力。 观点交锋 邓荣霖： 对于《国有资产法》的立法时机，我认为现在比以前、特别是十年前成熟了许多。 现在用行政色彩比较浓重的方式在国有资产改革中是头疼医头，脚疼医脚，表面上看是在解决问题，但是也在不断地积累问题。我们的改革已经27年，对于国有资产应该是认真思考的时候了，而不是继续在徘徊中耽误机会。 向职工划转部分国有资产是国家对历史欠账的偿还，也在情理之中。 国资委的设立无疑是历史的进步。但是，今天又出现了新的问题，就是国资委的定位也不明确了，国有资产行政管理部门的职能和国有资产股东经营部门的职能没有分开。 张文魁： 《国有资产法》的出台时机还远未成熟。过去十年未能成熟，未来十年也未必成熟。 我不主张匆忙、草率地推出《国有资产法》，但并不是说不要法律、不要规则。相反，对于比较清楚的事情，应该毫不犹豫、当机立断地制定相应的法律法规和制度。 用直接划拨国有资产的办法来解决社保资金问题，我的看法是三句话：出发点是好的，技术上是欠妥的，更好的办法是有的。 国资委应该有自己的资产负债表、损益表和国有资本经营预算，从而接受政府、人大和公众的监督和评价。 专家论点 国有资产划转要有法律依据 国有资产的划拨有两种情况：一种情况是在国企改制的过程中，要解除一部分国有企业职工的企业合同，也就是社会上俗称的身份置换。在这种情况下，按照相关的法律法规，向原有员工给予经济补偿金或者是拿国有资产折抵经济补偿金，使之成为改制后的新的企业的股东之一，在一定意义上也是对其历史积累和劳动贡献的弥补。这个工作已经在做了，在一定意义上也可以起到缩小贫富差距的作用。这部分资产的划拨是符合法律法规和政策的。 另一种情况是不管国有企业的性质、产权是否发生变化，都要向国企职工划拨一部分资产，现在还没有法律法规依据。仓促推出，恐怕还不是太稳妥，因为实际操作的困难较大。但如果是从宏观的角度讲，从国有资产中拿出一部分弥补社保基金的不足，这个设想是可行的，但这个设想要落实，还要有具体的操作办法。 国有资产不是“唐僧肉” 中国人民大学中国经济改革与发展研究院院长黄泰岩： 以前在国企改制中，曾经把部分国有资产划拨给职工作为补偿。现在又提出来为解决贫富差距化转国有资产，我觉得不妥。第一，不要一遇到什么问题都想到国有资产，什么问题都想到要通过国有资产去解决，这个思路是否存在问题令人质疑。国有资产也不是“唐僧肉”，过一段时间就能来挖一块。 第二，贫富收入差距的解决恐怕不是从国有资产中拿一块补一块那么简单。从中国的实际情况看，中国收入差距的确很大，这是事实，而且扩大的趋势也是很快，但要把它放到中国经济增长的过程中看，因为它是和快速的经济增长相伴而生的，也是经济发展必须付出的成本。这应该是正常现象，当经济发展达到一个拐点的时候，它就会呈下降趋势。 在目前阶段，即使是把国有资产的一部分卖了进行补偿，也不可能解决贫富差距的问题。解决问题不要老在存量上做文章，通过存量是永远不可能解决问题的。要多在增量上做文章，我们能够做的只能是加快经济增长来积聚国民财富，使能够用于社会保障的、救济贫困阶层的社会资本扩大。 划拨股权要均衡 中国社会科学院经济研究所研究员左大培： 国有资产的划拨操作起来得有具体可行的方法：没有好的办法，随便划拨肯定是不行的。 我的主张是：第一，用国有资产运营的收入做社保用，或者是国有企业的一部分股权划归社保管理。 第二，企业改制尽可能地实行工人持股，我所说的持股是一般工人持股，而不是少数经营者持股。比如集体所有制企业本来就应该实行比较均匀的工人持股，这样才能在相当大的程度上缩小贫富差距。简单地说就是大企业一部分股权要划到社保基金里去，小企业股权落实到职工头上。 合理不合法 清华大学中国经济研究中心常务副主任魏杰： 这要具体问题具体分析。从现有法律上来看是行不通的。因为国有资产是属于全体人民的，仅仅划拨给国有企业的职工是违背了国家相关的法律法规。当然，从国有企业改革的角度来看也有其合理性。国有企业改革是需要付出成本的，而目前国家又没有现金来支付这种成本，通过部分国有资产的划拨来解决企业职工的社会保障问题也就有其合理性了。(本报记者粱美娜采写) 更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。
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