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可畏
现在，一碰到问题就靠立法解决，似乎成了一种通用的模式，这实际上歪曲了“需要一个，制定一个”的立法原则。如果不坚持立法成本与立法效益的统一，将直接导致滥用立法，影响到立法权威。只立法不评估效益，将导致立法徒具形式。
近年来，中央层面法制建设的速度明显加快，新制定或重新修订的法律法规连续颁布，有关国家行政管理机关规范行政行为的规定也不断出台。尤其是党的十六届三中全会召开后，深化行政管理体制改革，完善经济法律制度将成为今后立法工作的重点。如保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利，完善市场交易法律制度，完善社会保障等方面的立法工作将进一步加强。即便是改革行政审批制度的《行政许可法》，更大的目的也是为建立统一市场打下法治基础。上述情况表明，用法律法规调整经济和社会关系，维护各种利益主体的合法权益，已经成为发展和完善社会主义市场经济，推进社会主义政治文明建设的重要课题。
地方立法是国家法律体系的重要组成部分，也是地方党委坚持依法执政的重要内容。在中央政策的引导下，上海地方层面的法制建设要适应这种变化，为上海新一轮发展提供制度性保障。在坚持国家法制统一的前提下，兼顾各地方经济社会发展状况存在的差异性，今后本市地方立法应积极适应如下两个发展趋势：一是中央引领地方的新模式已初步成型，地方要跟上中央渐趋加快的节奏，在法制建设和制度运作上，取得同步进展，否则在一定程度上将影响中央决策的落实效果。二是“超前立法”将进一步得到加强。虽然从理论上讲，法律永远是滞后的，但是从上海这样一个特殊地区和超常规发展的要求看，在坚持法制统一的前提下，“需要一个，制定一个”的立法原则应成为地方立法的主流方向。
树立正确的立法观念是地方立法的首要原则。当前，尤其要正确认识以下几个关系：
一是稳定性与及时性的关系。法律从来就是为经济社会发展服务的。在立法中要树立凡是有利于解放生产力，发展生产力的法规都要立，凡是不利于生产力发展的体制性障碍都要坚决破除。这就要求在立法中，要根据改革发展稳定大局工作的要求，正确处理好稳定性与及时性的关系。稳定性就是一旦形成法规，就要严格执行；及时性是指立法工作要及时跟上形势发展的变化，及时立改废，使地方立法始终能与改革发展稳定的大局相协调、相适应。
二是党的领导权与立法主导权的关系。人大在地方立法中具有主导权毋庸置疑，而党的执政领导权是人大依法行使主导权的政治前提。立法工作在制定上属国家权力，在酝酿和审议上属政党政治运作的产物，这已成为现代政党的执政模式。在新的形势下，党要坚持依法执政，就要研究如何通过制定大政方针，提出立法建议，加强对立法工作的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，这应该成为党坚持依法执政的重要内容和手段。因此，在立法中要善于正确处理主导权和领导权的关系，党的领导权重在“核心”，人大立法主导权重在“职能”。
三是普遍性遵守与个别人不适应的关系。一般说来，法律法规在一定条件下对所有相对人而言都具有普遍遵守的效力。但在实际执行中有时会遇到个别人不适应的地方，这实际上是立法不可能求全的问题，即便是所谓西方民主国家也概莫能外。这就要求在立法工作中，要明确如果所立之法相对绝大多数人都能普遍适应的，执法成本相对能够承受的，就应坚持其法律效力。反之，就要修改或废止。既不能盲目专制，也不能因噎废食。
那么，如何来进一步加强地方立法工作呢？笔者以为，首先是要坚持政治效果、法律效果和社会效果相统一。坚持政治效果，就是在地方立法中要坚持立法的政治立场，所立之法要符合党的执政要求，符合最广大人民群众的根本利益。坚持法律效果，就是在立法中要注重法的严肃性、权威性和实施性，使所立之法不会成为纸面化的产物。坚持社会效果，就是在立法中要注重相对人的承受能力，便于人们遵守和执行。三个效果的统一，将关系到所立之法能否得到有效贯彻实施的问题，必须引起高度重视。
其次是要坚持立法成本与立法效益相统一。随着城市现代化进程的加快，立法所涉及的领域将日益广泛，任务也会增加。现在，一碰到问题就靠立法解决，似乎成了一种通用的模式，这实际上歪曲了“需要一个，制定一个”的立法原则。如果不坚持立法成本与立法效益的统一，将直接导致滥用立法，影响到立法权威。因此，要重视立法的“成本核算”，不仅要计算项目投入的成本，更重要的要加上保证其实施的成本。只立法不评估效益，将导致立法徒具形式。
再次是要坚持立法过程与立法后续工作相统一。当前在立法过程中，比较注意公开立法、民主立法的工作。与此相比，法规出台后的宣传、解释和实施监督等一系列立法后续工作尚嫌不足。为了使全社会普遍遵守和了解立法的本意，维护立法的权威性，建议今后能加强立法后续的各项工作，使立法前、中、后各阶段工作能统一起来。如，通过新闻媒体大力宣传法规的立法原意、立法的目的以及对公民和社会的影响等，使法律法规深入人心以及加大监督检查工作，增强法规实施的社会基础，使法规能在实践中得到正确有效的实施。
(作者为上海社会科学院社会调查中心特约研究员）
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