税改需要整体视野

　　秋风

　　近来，关于税的新闻频繁出现在媒体上：各省展开了一场免征农业税的竞赛；人们在争论个人所得税的起征点是不是应当上调；媒体在猜测燃油税何时开征；内外资企业增值税所得税并轨引起各类企业关注；开征遗产税、不动产税、社会保障税的想法也时常见诸报端；在东北，政府还在试验增值税改革。

　　所有这些都是非常重要的税种。综合起来，改革涉及全国每个纳税人，涉及所有行业、所有类型的企业；既涉及市场效率问题，也涉及社会公平问题；既涉及生产、流通领域，也涉及消费领域。而且，各项改革之间，还有一定的关联。

　　但令人奇怪的是，不管在税务机关，还是在媒体中，在讨论这些改革时，普遍地将其分别处理、个别讨论。

　　这可能不是一种正确的方式。现行的税制框架大体上形成于上世纪80年代至90年代初，自那之后，中国的经济、社会结构已发生较大变化，经济、社会发展水平也与当初不可同日而语。正是在这样的背景下，原有的各项税种安排一个接一个地显示出了不合理的一面。各项税种几乎都显示了改革的迫切性，显然有社会经济结构方面的原因。

　　同时，讨论税制改革的语境也发生了巨大变化：跟十几二十多年前不同，人们已经具备了基本的宪政与法治观念，政府则已经明确提出了法治政府的目标，在财税制度方面，政府也正致力于建设公共财政。这样的观念和制度构成了当下正在进行的税制改革的基本框架。

　　共同的经济社会背景与共同的政治语境要求，按照法治和市场的原则，对整个税制进行全面的检讨；在整体的视野下讨论各个税种的存废和税率的调整问题，重新设计、调整税种和税率；新的税制应当合乎法治原则，应当有利于市场的公平竞争，也应当有利于实现社会公平。

　　为此，我们至少需要检讨下列问题：

　　首先，全社会整体税赋水平是否合理？公民纳税是用于购买政府提供的公共服务和公共品。公共服务和公共品当然多多益善，但在社会财富既定的情况下，政府拿得多则公民可支配的财富就减少，因而，税赋应有一定限度。学界普遍的共识是，我国整体税赋偏高。即以名义税赋计算，从1994年到2003年，GDP增长125%，而税收增长了316%，此种趋势是否合理？

　　第二，如何消除税外负担？中国尽管名义税赋水平不高，但在正式的税之外，个人和企业还需向政府缴纳具有税性质的其他费。学者估计，社会实际税赋水平在30%以上，其中税外负担不小于名义税赋。税外负担具有税的实质，但却没有经过征税的批准程序，未经公民或其代表同意即开征；又未纳入公共财政的分配体系，税款的使用不受公民的监督。因而，建立公共财政的第一要务在于，政府只能以税的形式获得收入；可以有一些例外，但不能像现在这样，例外反而多于正常。

　　第三，中央与地方的税权分配是否合理？上世纪90年代中期以来的一个基本趋势是，中央财政收入在整个政府财政收入中所占的比例不断上升，是否应有一个限度？如何在中央与地方之间分配财源？如何使各级的财权与事权相匹配？

　　第四，只有在对上述问题作出清晰的理解之外，才能够弄清目前的税种设置是否合理。对此人们已经多有讨论，但往往忽视了各个税种之间的关联性。一种整体的视野，也许有助于得出更为合理而切实的结论。

　　因此，目前媒体讨论最热烈的税制改革及税率调整问题，其实是相对技术层面的问题，解决这些问题，须以解决制度层面的问题为本。这显然超出了税务部门的能力和权限范围。根据宪法和相关法律，一切税都需要有法律依据，而税务部门仅是税法执行部门，全国人大才是税务立法部门，只有它才能决定税制、税种和基准税率。

　　同样，也只有全国人大才能决定税制改革的基本思路与具体措施。各个税种都在进行改革，或者人们呼吁进行改革，这证明了，我们目前正处于一个“税制大改革”的时期。这个时候，需要全国人大出面，通盘考虑税制改革的基本原则和架构。事实上，全国人大所要做的，是在宪政与法治原则之下，平衡自由竞争与社会公平两大价值，为未来十几年甚至更长时间确立一个新的税制框架。

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