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作者：郭巍青
大量的流动人口使城市的教育、卫生、交通、住房、治安等全面告急，用一句话说，就是城市的公共资源已经承受不起。城市政府为此伤透脑筋，多方寻求对策。这方面有几条新闻可读。报载东莞市最近开展了一场以“假如我是市长”为主题的公民讨论，已经历时半月而暂告一段落。在这个由市长倡议、媒体驱动、各界参与的活动中，大量的公众意见集
中于城市公共资源的总量配置与分配公平，特别是对于外来人口的资源配置不公问题。市长对此表态说，欣赏公众的积极理性，肯定其中的高明政见，并允诺要使倾听意见的大门长期敞开。而此前不久，北京市政协委员张惟英提议在北京建立“人口准入制度”，据说政府有关部门已经在认真研究，一时引来舆论沸腾，群情汹汹。
东莞和北京是两种类型的城市，在许多具体条件上不好比较。不过，大家面对的都是同样性质的问题，就解决问题的思路来说，我觉得可以这样来比较：张委员的提案，技术含量比较低，东莞市的做法，则是提高技术含量的必经之路。
依据现代的公共政策理论，技术含量高的政策是这样的：利用一种或一组激励因素，引导对象自行选择，其结果符合该项政策欲达致的目标。反之，直接动用强制手段，迫使别人这样做或那样做，就是技术含量低的政策。前者非常讲究过程，注重“传导机制”的设计。后者通常带有简单生硬和粗暴的特征。
且用张委员喜欢的例子做个说明。假定有两个人同时持有车票，而车上只有一个座位，该怎么办呢？可以找一权威人士或孔武有力者把住车门，宣布一种根据身高、体重、相貌、性别、年龄或出身、党派、精神文明程度等等划分的标准，让合乎标准那个上。也可以从车票收入中提取一个比例作为奖赏，给全车乘客中自动愿意让座下车的那个人。根据前述的标准，后面的办法技术含量高，它是国外一些航空公司解决“机票超售”难题时的办法，并被作为公共政策的研究案例。
城市资源紧张，的确很像是过多的乘客要挤上车。最好的解决办法，应该是让一些想到城市里来的人自己打消念头，这就需要为农民在家里“呆得住”提供激励。去年年初，中央一号文强调重视解决农民问题，到了年底，有调查数据说，许多农民感觉幸福。我为这样的调查数据深感欢欣鼓舞，同时希望进一步搞清楚，导致农民幸福的具体的因果关系是什么。如果农民幸福是因为所求不多而又天下无贼，那么农民都是“傻根”了。这就成了另外一个问题，需要请教大导演冯小刚。如果农民的确是因为农业税减免等措施而有幸福感，进而减少外出流动，那就是清晰的信号，表明政策的激励因素起作用了。接下来就应该继续强化这种激励，比如保证并提高农村的教育经费，让孩子们就近上学，完成“普九”。大人们虽然清贫一点，但如果孩子们能就近免费享受到优质教育，谁愿意把他们随便带出去呢？再比如大胆一点推进土地产权的私有化改革，让农民有条件“经营”土地而致富。这就一定会减弱流动的动机，减少流动人口，从而减轻城市的压力。城市的发展当然还是需要人的，但是城市应当以合适的激励条件，吸纳合适的类型和合适的数量。其中包括应该废除户籍制度，给所有人以平等的公民待遇。
一定会有人说，这都是国家的大政策，不是哪个城市的政府能够决定的。确实如此。不过这里想要说明的是，真正想解决问题，关键因素是区分和界定政府的职责，搞清楚什么是国家应该做的事情，什么是城市政府可以做的事情。不在这个方面努力，而是习惯性地划分“高素质”和“低素质”，随意动用行政强制手段，这是思维简单，懒汉逻辑。须知政府的强制能力也是稀缺资源，过分滥用，实属不智。
城市管理的难题，要求国家层面上尽快有积极的政策改革和创新。如果我们希望有更多激励型的政策而不是管制型的政策，那就一定要理解和尊重政策的对象即广大的公民。因为任何激励都意味着对于对方需求的理解和尊重。正是在这个方面，东莞市所开展的公民讨论就有积极意义。大型的公民讨论，是许多发达国家在政策制定和项目实施中的一个法定环节。从这种讨论中所产生的不仅是对于政府的意见和压力，同时产生出能够用讨论的态度与政府沟通的公民。因此它具有教育的功能。它本身不一定产生政策和明确的解决方案，但它产生公民的理性能力与共识达成能力，包括理解政府的难处和局限的能力，从而为高质量的政策之产生和顺利见效提供好的环境。
(作者系中山大学教授)
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