统筹城乡发展：小圣庙村的烦恼与期待 | ||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年01月30日 15:10 《财经时报》 | ||||||||
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政府已经注意到，导致新形式下“三农”问题出现的原因很多，但财政投入的不均衡和对城市的过度倾斜仍是其中最为重要的 本报记者 席斯 丁汀 北京市通州区永顺镇小圣庙村中间的马路上，村民王学柱坐在他简易的自行车修理铺
王学柱旁边的转炉里是正在炒着的花生。他早在6年前就变成了失地农民，他的修车铺和他的妻子开办的花生摊是全家4口人——包括上学的儿子和王的母亲——的所有收入来源。王说，村里被征地的人家大部分都去市里打工了，但他认为城里工作并不好找，待遇也偏低，而在村里他一个月能有2000多元的收入。 这是2004年的最后一天。王并不知道，在两天以前，这一年里中国最后的一个重要会议——中央农村工作会议——就在北京召开。会议强调，2005年农业和农村工作的总体要求是：全面落实科学发展观，贯彻统筹城乡发展的方略，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步加大农村改革力度，加大对农村投入力度……促进农村经济社会全面发展。 王也不知道“统筹城乡发展”这个概念，但他知道自己的生活水平和城里人的差距还很大。 “统筹城乡发展” 小圣庙村有1100户人家，共有耕地2000多亩，在通州区属于耕地面积比较多的村。几年前，村民们就开始在承包地上种植果树，这使村子如今成了全区水果的主要产地之一。王说，今年村里有几户人家买了车，尽管是贷款买的，但还是让村民羡慕不已。 王指着对面村委会院里的两辆奥迪轿车说：“我们村比附近的几个村都要富裕。”他并补充道，现在通州运河正在改造，准备引渠建设旅游景点，让附近的农民发展旅游业。“村民们非常欢迎，很多在市里打工的人听到消息都纷纷回家了，准备今年在村里好好发展。”他说。 2005年元旦之前和之后的这两个月对小圣庙村的1100户人家意义非凡，这不仅是因为不远处的运河即将改造。去年12月12日，一个名为“统筹城乡发展北京论坛”的会议在北京市密云县举行，多位专家学者就“统筹城乡发展对北京率先基本实现现代化的意义”、“统筹城乡发展的制度安排”、“解决北京市‘三农 ’问题的政策建议”等3个专题进行了探讨交流。 北京市副市长牛有成在会上说，只有从全面建设小康社会和基本实现现代化的战略目标出发，统筹城乡经济社会发展，才能从根本上解决“三农”问题。“北京作为首都和特大城市，应在这方面做出富有创新意义的探索和尝试”。 在两周之后，中央农村工作会议论述说：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”而这两个“趋向”，将对“落实统筹城乡发展方略，切实做好新阶段后‘三农’工作，具有重大的指导意义”。 3个星期以后，当北京市的“两会”召开时，北京市政府委托中央财经大学数位专家所作的一个关于北京市“三农”问题的调查报告被发放到了北京市人大代表的手中。这个报告的主旨，即是落实“统筹城乡发展”。 “统筹”的意义似乎不仅仅是“从全局出发”，而是还要“统一”，要把原本不在一个篮子里的放到一个篮子里去。对王学柱来说，这个陌生的名词在以后也许会变得日益熟悉，并且在他的生活中日益发挥作用。 倾斜的财政 尽管对失地后自己表现出的勤劳和智慧感到欣慰，但王和妻子一直为没有保险和保障而感到不安。小圣庙村只给村里55岁以上的妇女和60岁以上的男人上了养老保险和新型合作医疗保险，而像他们这些三四十岁的人，除了自己买商业保险外没有其他社会保障。 即使在北京，农民的社会保障情况也不乐观。前面所述那个调查报告的撰写者之一、中央财经大学财经研究所教授童伟说，在农村社会保障方面，最突出的问题是非规范化和非制度化，筹资水平和待遇水平较低，制度覆盖面小、共济性差；而将这些问题具体化起来，就是农村的生活标准明显偏低，制度保障对农民的覆盖率不足1%。 现实的状况是，农村社会保障制度的建立，其资金来源主要依靠区县和乡镇两级财政。童伟的同事王健认为，这显然与其所具有的财权和财力极不相称。当财政资金捉襟见肘时，农村的社会保障蜕变为农民的“个人储蓄”也就成了必然。 由于农业属于高风险行业，因此世界上许多国家都单独为农民建立了社会保障制度，并且国家财政承担很大的责任。在德国，政府为农民提供的老年保障待遇项目多达4个，除保险费用外，剩下的大头都由联邦政府出资。 显然，短期内，王学柱的未来还只能依靠自己——他的积蓄和他的儿子。 不单单是社会保障，对农村公共产品投入的长期缺失也是造成城乡差距越来越大的主要因素之一。一直以来，城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，所需资金主要由农民自身承担。 涉及农村可持续发展的公共产品——教育、医疗、社会保障等也严重短缺。农村教育费附加、教育集资和中小学杂费几乎成为教育投入的主渠道，已然成为农民的合理负担；政府对农村卫生防疫投入不足；农民得不到来自国家的社会保障，农民的社会保障大都由村集体供给，而由于近年来农村经济发展缓慢、乡镇企业效益低下、村集体资金匮乏，对社会保障的供给极其有限，农村社会保障水平极低。 很多政策都是围绕城市制定的，户口、土地使用以及财政投入等政策对城乡都有很大不同。最终的结果是，在农村，包括农田水利、道路建设、供电供水、垃圾处理等在内的基础设施严重滞后。一些地方上世纪五六十年代建立起来的水库、桥梁长期失修，已不能使用，还有些地方急需修建一些农田水利设施和乡村道路，却因为没有资金而只能搁浅。 童伟说：“现在到了该向农村倾斜的时刻了。” 财政资金将逐步加大对“三农”的投资力度是毋庸置疑的。实际上，中央财政2004年用于“三农”的投入已比上年增加近300亿元，增长了20%，地方财政也大力增加投入，但问题是这些投入相对于农村、农民、农业的需求而言还只是杯水车薪。 在童伟看来，目前的状况也许是在过去财政严重向城市倾斜的基础上稍稍有些扶正，距离城市反哺农村还有相当大的距离。“我们一直说城市化，说提高农民收入，这都对，但是造成城乡差距越来越大的主要问题，还是财政政策对农村的漠视。”他说 。 土地、就业和未来 小圣庙村前年曾被列入市里的旧村改造计划，北京市财政为此拨款2000万元用于村民楼的建造，但计划一直未能实施。眼下，那片村民楼建设规划区是杂草丛生的荒地，四周有几处拆迁剩下的断墙。村民陈泽民说，这里原来是一个构件厂，周围是茂密的杨树林，改造计划出台后，短短两个月时间就杨树被砍、厂房拆迁，似乎一切准备就绪，然而等了一年多，村民们却被告知由于资金不足，村民楼暂时搁浅。陈说，这让村民很气愤，现在他们正力争取回属于每个人的“房钱”，并曾派代表到区政府反应过情况。 小圣庙村的邻村上马头也发生过同样的情况，农民的果园被占，楼房却没有建起来。不过不同的是，该村房子虽然没建，但每人分到了5万元钱。这让小圣庙村的人很眼馋。一位姓黎的村民说，目前耕地占用补偿标准都是每亩1.5万元，实在太低。 “如果能补偿5万元，我就把我所有的耕地都卖出去。”他说。 征地补偿过低的观点持有者决不仅仅是小圣庙村的村民。童伟的另一位同事牟放说，在社会保障制度缺失的条件下，土地实际上是农民惟一的生存和生活保障，这阻碍了农村劳动力向城市的流动，也制约了城市化和农业现代化的进程。 除了数量很少的征地补偿款，王学柱们在失去土地以后得到的补偿几乎为零。实际上，王从来没有指望政府能够为他提供一个更可靠的未来，比如就业岗位。童伟的课题组对北京市郊区100户失地农户的调查显示，2000-2002年间，这些农户98.5%的耕地被占，在221名劳动力中，被安置的只有4人，仅占1.8%，其余均自谋出路，被占地农户中有近六成的农民收入下降。 对于小圣庙村的村民来说——不管是已经离开土地的还是依旧依靠土地的——他们的期望决不单单是运河改造带来的商机。他们希望“统筹城乡发展”能够真正把自己纳入北京市来规划他们的未来。虽然他们知道，和中国其他地方的农村相比，他们已经领先了一大步。 早在2003年，北京市农村居民人均纯收入就已经达到了6496元，为同年全国平均水平2622元的2.5倍，并且已经超过了1999年全国城市居民的收入水平。 □ 城市化水平与城乡差距落差巨大 2003年的北京已经达到并超过了发达国家的城市化水平。这一年，北京城镇人口比重达71%，农业人口仅为29%；农业增加值95.3亿元，郊区产值820亿元，分别占全市GDP的2.6%和22.7%。 2003年，北京市农村居民年人均纯收入为6496元，是全国平均水平的2.5倍。2004年，这个数字变成了7172元，增幅达10.4%。 但是，2004年，北京市城市居民的可支配收入为15638元，增幅为12.6%。1993-2003年间，北京市农民的收入增长了3.5倍，年均增收403元，城镇居民的收入增长了4.2倍，年均增收917元，增收额是农民的2.3倍。城乡居民收入比例由1.5：1扩大到2.14：1，并且2004年进一步拉大为2.181。如果考虑到城市居民还享有农民无法享受到的公共基础设施以及多种福利，差距将会更大。 世界银行曾指出：“36个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过2的极为罕见；在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2／3或更多一些。” 在人均消费性支出方面，1985年的城乡比例为1.811，到2004年则拉大为2.491，也就是说，北京城镇居民12200元的年人均消费性支出是农村居民的2.49倍。 2002年，北京的农业劳动生产率为1450l元，非农产业劳动生产率为50928元，“二元对比系数”(农业比较劳动生产率与非农业比较劳动生产率之比)为0.28，不仅大大低于发达国家0.52-0.86的水平，而且也不到发展中国家0.31-0.45的下限。 □ 农村社会保障：有聊胜于无 世界银行确定的贫困标准为每天1美元(按购买力平价计算)。根据北京市的消费水平，北京农民的贫困标准应为每年收入2000元-2500元较为合理，与按国际通用的五等份方法计算出的北京市2000元的低收入标准基本吻合，但是北京市政府制定的农村低保标准2004年为850元，接近全国贫困线标准。 与上海市相比，北京农民2002年的收入只比上海农民少332元，但上海农村低收入户标准为4000元。 2004年，北京农民人均纯收入低于2000元的人口占4%，而低于850元的人口比重不到1%，这使最低生活保障的作用发挥十分有限——2004年9月，北京市享受农村居民最低生活保障的人数为7.4万，占农村人口的2.2%左右。 截止到2004年底，北京市有约35万人参加了农村养老保险，占应参加总人数的24%，领取养老金的人数为1.2万，占参保人数的3.6%；基金积累总额7.3亿元，人均2166元。 据北京市卫生局统计，2004年北京市参加农村医疗保险的农民有193.4万人，占应参保人数的68.8%，但据北京大学医学部和首都医科大学的调查情况综合估算，京郊农村医保制度的人口覆盖率约为20%-25%，其中在近郊区的农村人口覆盖率超过半数，在远郊10区县的覆盖率仅为15%。 保险学的通行惯例认为，能够分担医疗总费用20%以上的才开始具有医疗保障价值。如果以此为尺度衡量，符合该标准的具体制度形式在北京市农村的人口覆盖率约为10%-15%，在远郊区县的农村人口覆盖率小于10%。 按照北京市的规定，市、区(县)、乡(镇)三级政府合计应按照每年每人不少于25元的专项资金支持农村合作医疗，但除少数比较富裕的乡镇对合作医疗的支持力度大外，大部分乡镇政府对合作医疗的出资都不到位。 □ 非农职业 农民身份 1995-2003年，北京市耕地面积减少约300万亩，减幅近50%，而新增耕地仅9万亩。 耕地面积锐减使失地农民数量剧增。1989-2003年，北京市各类农转非人员约92.8万，其中建设征地农转非34.2万人，占全部农转非人员的36.9%；居民投靠和小城镇户籍改革试点农转非11.6万人，占12.5%；从农村招工和技校招生农转非9.2万人，占9.9%；从农村招收大中专学生农转非32.6万人，占35.1%；机关事业单位职工和干部家属农转非5.2万人，占5.6%。 目前北京市农村劳动力非农化水平已超过60%，然而非农业户籍人口只占户籍人口总数的34%左右。 中央财经大学的调查组得出的结论是，农村劳动力的非农化速度明显滞后于非农产业的发展，也滞后于农村经济结构的转换和升级，这导致大量的剩余劳动力强行滞留在农业部门。 1998年，北京市农村第三产业就业人数占农村从业人员总数的35.1%，但是到2002年这个数字变为41.4%，超过了第一产业而跃居第一位。 2003年，北京市第三产业共有11.8万家乡镇企业，占乡镇企业总数的78.4%，比1998年增长了2倍；从业人员35.9万人，占农村总人数的29.7%。 更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。 |
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