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法治与信访并行不悖
作者：九鼎公共事物研究所研究员秋风
经过修订的《信访条例》将于2005年5月1日起施行。该条例第一条就明确了这次修订的立法宗旨：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维
护信访秩序”。“保护信访人的合法权益”成为整个信访工作的一项基本原则，同时，“不得压制、打击报复、迫害信访人”也从原来的普通条款提升到总则中。
这一点是有针对性的。中国社科院去年完成的一份信访调查报告显示，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方对上访人进行打击和政治迫害触目惊心。
新修订的条例从立法上确立了保护信访人权利的原则。不过，信访人之所以进行信访，通常是在其人身和财产权利受到侵害后寻求救济。在这方面，信访的效率相当低下。原因在于，各级、各部门信访机构之间的关系并不清晰，中央信访机构对地方及其他部门信访机构之间的管理协调能力也十分有限，导致各级信访机构对信访案件层层转办，信访部门成了“邮局”，信访不断升级，最后，各种问题和矛盾向北京汇集。修订后的条例试图有限度地提高信访提供救济的效率，赋予信访部门一定的督办权，强化地方的信访责任机制，督促地方对民众的信访给出明确的答复。
当然，此举是否会引发更大规模的信访潮？这是信访制度面临的一个困境。信访制度最初只是供人们提意见、建议的，到上世纪90年代后，则越来越明显地成为一种权力救济方式。在信访人心目中，甚至优于行政、司法救济。如果强化信访部门的权力，提高信访救济的效率，则有可能吸引更多人信访。
正因为此，就在本次条例修订前，各界就如何改革信访制度，发生过一场争论。国家信访部门建议强化信访，赋予信访机构以督办权；于建嵘、黄钟等学者则建议逐步弱化以至取消信访，通过行政、司法、政治等方面的改革，稳步推进信访改革，目标则是强化司法处理纠纷的角色，将信访部门集中到各级人大。而条例修订显然走了一条折中路线，以规范信访为主。
这是比较现实的做法。目前司法体系本身尚不能有效地为民众提供救济，事实上，大量信访本来就是因司法裁决而引起的。在司法体制的改革还未到位的情况下，需要给人民一个寻找救济的替代性渠道。
有些学者基于法治建设的目标，建议取消信访制度。其实，这可能过于狭隘地理解了法治。而且在法律出面为民众主持正义方面，目前还相当弱势。社科院的调查报告显示，目前上访者反映的问题主要集中在基层干部腐败、农民负担、占用土地、基层民主选举等方面。而所有这些，都与地方政府的立法、政策偏差与官员权力约束机制低效有关。
这就是改革面临的难题：我们需要在火车飞驰的过程中给火车换轮子。貌似矛盾的做法可能需要同时进行：一方面，通过司法改革，建立独立、公正的司法体系。司法体系的完善会更有效地约束政府权力，从而逐步减少政府侵犯民众权利的案件，这将从源头上缓解信访的压力。而司法逐渐树立公正形象，也可逐渐减少针对司法机关的上访。
另一方面，也应当重新构建更有效率的信访制度。基层信访机构的推诿人为地放大了信访规模，因此，信访也需要程序化。新修订的条例在这方面有所改进，未来可能需要在实践中进一步细化信访机构的受理程序，使之逐渐向“准司法程序”靠拢，使信访机构和信访人形成“信访程序”的观念。甚至可以逐步将信访机构集中起来，组建另一个法院体系。信访制度的程序化，有助于缓解自身的压力。
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