缓解县乡财政困难积弊成为最近财政工作重头戏

　　缓解县乡财政困难的积弊，将是2005年及随后几年财政工作的重头戏之一。在2004年12月21日召开的全国财政工作会议上，财政部部长金人庆提出，财政部已制定了实施方案，自2005年起开始实施，力争用几年时间较为明显地缓解县乡财政困难。

　　与县乡财政困难休戚相关的，是县乡债务，但是，县乡债务的规模究竟有多大，似乎是谁都说不清的问题。1月5日晚，三位权威专家聚首，用三种不同的方式对此进行了估算， 是“不少于1万亿的规模”。

　　果真如此，以中国的2000多个县计算，意味着每个县均摊到了5亿元的负债。

　　殊途同归揭盖子

　　“有一个笼统地匡算，县乡两级的债务很可能要超过1万亿。”三位专家中，财政部财政科学研究所所长贾康曾经调查过几个省的情况，发现一般省份都是几百亿的债务规模，有的则接近千亿；按照中国有30多个省份来推算，就是万亿的规模。

　　北京大学中国经济研究中心教授平新乔则颇费了一番功夫，他在2001年做过一次加算，根据中国农村年鉴，把2000多个县及乡镇政府1999年的财政赤字累加起来，结果发现，全国县及县以下的财政亏空达2100亿，“常规是这样，债务一般是赤字的5倍，因为所谓债务就是累加的赤字。”这样，他也得出了不少于1万亿的答案。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所财政室副主任杨之刚的算法相对简单，她说：“另一种推算方法是看县乡的收入和债务，往往债务占到收入一半。现在有2.5万亿的财政收入，起码有上万亿的县乡债务。”

　　记者就此向国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁求证时，他认为：“在目前情况下，要想估计出来一个准确的数字恐怕有一定的难度。”近年来，魏加宁一直在致力于地方政府债务问题的研究，“地方政府举债欠账属于违规行为，违反《预算法》等相关法律法规，因此大多属于隐性负债，不下大力气很难搞清楚。”

　　里昂信贷证券曾对中国县级政府负债情况做了全面估计，认为中国的县级财政债务为3万亿元，占到当年全国GDP的30%左右。

　　财政部认可的县乡负债规模是多少呢？根据2004年11月举行的“2004财税改革暨基层财政解困与财政体制创新高级研讨会”透露出的消息，我国县乡两级的债务已高达5000多亿元，每年以200亿元的速度递增。在金人庆部长提出缓解县乡财政难题之前，财政部一直对地方债务问题讳莫如深。

　　当务之急

　　不过尽管一起揭开了盖子，但上述三位专家都认为，这样的规模并不可怕。

　　贾康提出，从长远来看，如果把整个地方经济搞活，再将政府行为合理化，同时将其潜力发挥出来，1万亿甚至是更大的规模，也并不是可怕的事情；而且，县乡债务作为广义负债的一个组成部分，按照通行的国际标准，也是可以承受的。他所指的，是欧盟将债务占GDP的60%作为警戒线这一标准。但是，“当务之急，就是控制这个势头，不能让地方这么混乱地放手举债。”

　　平新乔教授1月12日对记者说：“广义债务规模我估计会慢慢地减少，因为社保缺口在慢慢地补。目前的债务趋势不是在增加，而是在减少。”

　　但是，在将金融风险与地方债务进行比较时，魏加宁认为，地方债务风险要比金融风险值得关注。因为，银行拥有多少的不良资产，大家是都知道的。然而地方债务问题不仅规模不清楚，而且牵涉面也比较广，比如农民工工资问题，有数据显示，截至2004年8月，全国共拖欠3360亿元，其中政府是“拖欠大户”，占到全部拖欠的36.61%。

　　“金融机构的风险如果特别严重，大不了可以把它关掉；但是，地方政府你怎么能关掉呢？”魏加宁说。但同时，魏加宁也认为，这个问题目前解决起来并不难，因为中央财政状况还比较好，相信中央政府有能力解决好这个问题。但如果不趁着中央财政状况比较好的机会抓紧解决这个问题的话，将来一旦中央财政吃紧，解决起来就会更加困难。当然，还有一个如何防止再发生新债务的问题。

　　财政部一位官员告诉记者，地方债务问题由财政部金融司负责。缓解县乡财政困难的具体措施，财政部力推的是“三奖一补”政策，即中央财政奖励与地方工作实绩挂钩，为此，中央财政明年将安排150亿元专项资金。

　　“三奖一补”是指，对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前年度缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。按照贾康的说法，就是把地方增收、节支、精简机构这些指标和奖励结合在一起：“对欠发达地区，过去是要给资金支持的，现在在机制上配一个东西，调动它内在的积极性，使之增收、节支、精简机构。”

　　山西省2004年在缓解县乡财政困难方面进行了一些探索，即：调整支出结构，加大对困难区县的转移支付力度；出台了山西省县级财政增收节支奖励办法，对县级财政超收和消化赤字给予奖励；先后拨付资金5.1亿元，基本解决了县级财政拖欠工资等问题。

　　杨之刚说，这个由最初的“以奖代补”脱胎而来的政策，在实施过程中尚有缺陷。她曾经就此做过实地调查，结果发现，本来该补贴给那些贫困地区的资金，却被当成了“奖金”，“收入超过多少就奖励，低于多少就倒扣回来，这就完全违背了转移支付的根本目的，我就是没有钱才得补给我，非让我收了很多钱才给我，这不就错了吗？”

　　贾康认为，财政部也想通过局部的试点，看看实际运行的效果如何，真正达到防微杜渐之效。

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