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车海刚
1月12日，国务院常务会议原则通过了《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》，其中提出要“进一步放宽市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域”。在笔者印象中，中央政府明确提出鼓励和支持非公资本进入“垄断行业”，这还是第一次。
不知道这个新提法同正在热议中的《反垄断法》是否有某种内在的关联，但它至少使我们对于国家在反垄断问题上的政策导向看得更清楚了。
众所周知，一些行业之所以长期对非公有资本紧闭大门，主要是因为许多政府部门职能错位，直接参与到某些行业的经营当中，由此导致对这些行业的垄断以维持高额的利税来源。显然，这是一种带有浓重行政干预色彩的垄断。而鼓励和支持非公资本进入垄断行业，也就必然意味着对行政性垄断的突破。
早在十多年前我国即开始酝酿《反垄断法》；2000年以来，要求该法出台的呼声更是日益高涨。但迄今为止，这部有“市场经济宪法”之称的法律仍停留在“只闻楼梯响，不见人下来”的阶段。究其根本原因，就在于各界对涉及反垄断的一些原则性和方向性问题一直争执不下。
垄断作为一个既古老又年轻的经济现象，表现形式纷繁复杂，分类方法也多种多样。但总体而言，大致可分成通过市场竞争自发形成的经济垄断和由于行政权力介入而形成的行政垄断。在我国，围绕着“究竟要反什么样的垄断”这一核心问题，各派意见始终未能达成共识。
应当说，在市场竞争基础上形成的经济垄断有一定的合理性，比如有利于扩大规模优势、提高生产效率、降低交易成本等等；但过度的经济垄断又会产生限制市场机制作用、压制中小企业发展、阻碍技术进步等负面影响。因此，市场经济发达国家一般都制定有反垄断法，以限制过度垄断和扶持中小企业。
中国的反垄断法能否借鉴西方的这种经验？持赞同意见的人认为，随着一些具有显著优势地位企业的涌现，特别是跨国公司的大举进入，中国已经出现了一些企业试图控制和独占市场的苗头，应当对此加以限制。去年6月，一份题为《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告出炉，一度被认为是中国反垄断法的一个风向标，在企业界尤其是外资企业中激起强烈反响。
尽管有关部门后来解释说，“反垄断反的是滥用垄断地位所产生的垄断行为，而不是垄断地位本身”，但有学者指出，在实际操作中，两者很难予以准确的定性和区分。即便像美国那样市场和法治体系非常完备的国家，也难免陷入“微软案”的尴尬。
更重要的是，对于仍处在“准市场经济”状态的中国而言，当前最突出的垄断问题还是行政性垄断。无论是铁路、电力、邮政、电信等纵向的行业垄断，还是地区封锁、地方保护等横向的垄断，莫不以强大的行政权力为依托。即使是那些由企业合并造成的经济力量过度集中，看似一种市场形成的垄断，实际上也往往是行政力量主导的结果。
基于这种现实，打破行政性垄断理应成为我国反垄断的重点。
前几天，还传出了几家政府部门争夺《反垄断法》起草权的传闻，很快又有相关部门站出来澄清。内中详情目前无从知晓，但这个小插曲提醒我们：有必要将未来的执法问题纳入到反垄断立法的总体考量之中。
经济学家吴敬琏去年在与法学家江平的一次对话中说，法律体系不是最大的问题，关键在于能否公正执法、能否有法必依。江平亦认为，法律并非越多越好，更重要的是建立一个有高度法治理念的社会。而采用由某个或某几个行政部门负责起草法律条文的做法，往往摆脱不了部门利益的烙印，为以后的执法埋下许多隐患。
具体到反垄断法来说，既然制约行政性垄断是反垄断立法的主旨(至少是主要目的之一)，恐怕就不宜由行政部门充当立法起草和将来执法的“主角”。因为，它们本身就是行政体系的一部分，这种客观属性很难确保其行为的中立与公正。
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