合理界定投资职能 建立政府投资责任追究制度

　　对于“政府投资问责”的说法，温家宝总理2004年3月在人大所作的《政府工作报告》中有明确的表述——他在报告中提出：“合理界定政府投资职能，加强政府投资管理，建立政府投资责任追究制度。”

　　约束政府投资堪称 世界级难题

　　利用公共

　　资源投资

　　大量事实和数据表明，目前我国成千上万亿的投资中绝大多数的投资都是以政府为投资主体，整个过程都是在政府相关职能部门的主导下来完成的。而政府是利用国家赋予他的权力，利用公共资源在投资。

　　有没有一个完善的机制来保证这些投资都卓有成效，如何来避免在投融资和工程招投标过程中的权力寻租，这成了保证大家未来的一个关键性问题。

　　用什么力量

　　约束政府

　　对于“政府投资问责”的说法，温家宝总理2004年3月在人大所作的《政府工作报告》中有明确的表述。他在报告中提出：“合理界定政府投资职能，加强政府投资管理，建立政府投资责任追究制度。”

　　2004年7月25日，国务院对外公布《国务院关于投资体制改革的决定》，指出通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

　　该《决定》指出，进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。

　　国务院出台的投资体制改革方案再次重申了解决这一问题的紧迫性。该方案提出，在政府投资的监管上，在要求健全政府投资项目决策机制，进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。同时，还明确提出：建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　谁为失败

　　项目负责

　　这一决定出台的背景是国务院发展研究中心的一份资料：从1981年到2002年，政府投资从745.9亿元增至18877.4亿元，平均年增长16.6%。而政府投资失败的项目不断增多。

　　据媒体披露，2003年，通过对526个使用国债建设资金的城市基础设施项目审计发现，在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力。有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。

　　谁来为这些失败的项目负责，为什么到现在还没有人为这些政府投资项目的损失负责？

　　但是有关的政府职能部门并没有将温家宝总理的精神变得具有可操作性，尽管他们做了大量的努力。

　　真正要追究有关决策官员的责任并不是一件容易的事情，有专家指出，中国目前遇到了对政府投资进行约束的难题。发改委的一位专家说，在政府投资管理体制方面，有两个问题比较关键。一个是决策，一个是约束。决策应该走什么样的程序？根据方案的精神，要解决决策的科学化和民主化问题，同时，在监督和约束方面，中共十六届三中全会文件提出，立法部门要对预算审查和监督，这个概念如何落实？

　　从这两个方面看，决策过程不单是行政部门的决策，不单是行政领导人的决策，而且立法部门要介入，就是人大要介入决策过程。但是从目前来看，这方面的实践还很少。

　　不能领导

　　拍板就定

　　财政部科研所刘尚希教授在接受记者电话采访时也建议，应当加快政府投资的立法进程，严密控制政府投资。他说，目前政府每年投资的规模包括预算内资金和国债大概在2000亿元左右，除此之外，政府各部门以政府的名义借的钱也不是小数，所以，资金的使用必须有合法的程序。各级政府的重大投资项目应该经过各级人民代表大会审议通过，或者经过人民代表大会、人大常委会的授权。对于涉及老百姓利益的投资项目，刘尚希说，譬如城市改造，还应经过听证程序，不能领导一拍板就定了。

　　另外在两会期间，也有人大代表提出，要限制政府的自由裁量权，由政府投资的重大项目都要进行信息公开、专家论证，并特别要让人大进行充分审议，使官员“无权可用”；同时，要使问责的对象和主体分离，包括土地征用费这样巨额的财政预算，也要纳入人大的监督范围内，使官员“无钱可花”。

　　地方法规

　　难见成效

　　目前已经有很多地方出台了政府投资管理方面的地方性法规。比如深圳2000年就出台了《政府投资管理条例》，珠海，郑州也都有相关的法规。从这些法规的内容来看，对于政府部门、建设单位和中介机构，明显因为违反程序或者法律法规而导致的责任事故或者投资失误，都有明确的说法。比如珠海就规定对此类行为，“责令限期纠正，依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是，对于上述专家提到的符合程序，而又导致失误的投资项目如何问责，均没有明确的规定。

　　“很多问题可能表现在投资体制上，但是在问题背后，是政府体制、干部体制问题。实际上，投资体制背后是一系列各个方面的制度，各个方面的政策，围绕投资形成的某种制度或者是运行体系。”一位研究者说。

　　如何约束政府投资，不但在中国没有能够很好的解决，而且是一个世界级难题，在国外也并没有好的解决办法。从国外的经验看，对于政府官员工作失误造成的损失，责任追究是非常严厉的，比如英国的法律一度是要求官员赔偿的。但是，2002年，英国宣布取消了这样的法律。这里面有两个主要原因。一个就是赔不起，另外一个就是法律程序繁复，很难认证。这也导致了很高的问责成本。“可能打官司花的钱比损失的钱还多。在法律上不太容易做。而在目前的中国，连打官司的可能性都不大。

　　有人士指出，没有约束的投资就如同赌博，后果很难预测。

　　警惕成为

　　圈钱游戏

　　2003年4月，重庆良华房地产公司总经理包天华带着从垫江贷来的400万元到秀山县，包下了当地最豪华的酒店套房，此时，他是秀山县委和县政府的红人，因为他要在秀山投资两个亿搞凤翔商业城的开发。这是该县目前最大的一个房地产项目。

　　而随后，在没有进行开发的情况下，包天华却通过不足两百万元的费用打通了秀山所有的关节，通过出售楼花的方式，从秀山县套走了1000多万元的现金。但是直到最近，当地政府才后悔莫及，因为就是这一项目让秀山县政府多次成为被告，而且面临一个不可收拾的局面。

　　在江北也有一条路，投资约7亿元人民币，但是当工程完工后却有29家企业至今不能收回欠账。目前一个普遍的现象是，在对一个工程的招投标及其以后的层层分包中，有不少企业的投入无法收回。而被圈地的农民的境遇就更为悲惨，在近郊某区，有几千农民连几年前高速公路占地的补偿费用都还没有拿到。

　　有业内人士透露，通过政府投资项目来套钱的事情在重庆并不鲜见，除了套取个人和中小企业的资金，目前还有一个通行的做法是套银行。在拿到一个项目后，以项目为抵押向当地的银行贷款，贷出之后，首先扣出自己的投资，如果项目可以赚钱，那么银行的贷款就可以收回，否则，就通过一些非常规的方式来让银行的贷款变成呆账。

　　记者虽然几经辗转，但是仍然没有能够查到重庆市各大银行近几年核销的不良贷款，但是重庆市农业银行一资深人士指出，这绝对是一个惊人的数字。从全国来看，1997年以来，国家先后采取向国有银行注入2700亿元资本金，剥离1.4万亿元不良贷款，向中国银行和建设银行注资450亿美元和再度剥离中建两行2787亿元可疑类不良资产，以央行票据或八年无息再贷款形式，按50%兑付3万多家农村信用社不良资产。加上历年对地方金融风险和非银行金融机构的处置，估计总成本在万亿元以上，以此确保银行体系不发生系统性风潮。业内分析，这上万亿不良贷款中，有一半以上是因为政府投资或者政府干预投资造成的。

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