在深化改革中规范国企改制和产权交易

    文/国务院国资委研究中心党委书记、副主任李保民

　　导读：当前，在国企改制和产权交易进入攻坚破难时期，要着力做好维护出资人合法权益、维护职工合法权益、完善产权交易市场、冲破思想认识障碍这四方面工作。

　　在深化改革中规范国有企业改制和产权交易，当前要着力做好如下几方面的工作：一 是维护出资人合法权益，二是维护职工的合法权益，三是完善产权交易市场，四是要冲破思想认识上的障碍。

　　维护出资人合法权益

　　导读：“中航油事件”，从一个方面说明了出资人没有真正到位，出资人不到位势必会给经营管理带来严重甚至灾难性的后果。

　　首先，应进一步明确产权主体，要真正有人或机构对国有资产负责。国资委成立以来，国有资产监管体制改革取得了有目共睹的成效，社会各界反映良好。但是，国有资产监管和营运的体制建设还处在探索期，体系尚不完整，距离“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求还有一定的差距。现阶段，中央、省、地市的国有资产三级监管体系还没有建立起来，多数地市还没有组建国资委，形成监管的“真空”。从国企改制和产权转让存在的问题看，基本上都发生在地市、县属企业，地市级国有资产监管机构尚未全部建立是一个重要原因。因此，应尽快建立地市级国资委。因国有企业数量和国有资产总量很小而不设国资监管机构的地市，应明确一个机构实现出资人权利、义务、责任“三统一”，管资产与管人、管事“三结合”，该机构应直接接受省国资委的指导和监督。

　　其次，要尽快明确产权主体(出资人)职责，努力做到“管资产和管人、管事相结合”。国资监管体系尚不完善，表现为职责不统一、不完整，可以说，国资委目前还不是一个完整意义上的国有资产出资人，资产收益、重大决策和选择经营管理者等职责不统一、不到位。机构不落实，职责不明确、不统一，最终的结果是没有人或机构对国有资产真正负责任，国有资产的安全、企业和职工的合法权益受到损害。因此，必须着力明确落实出资人职责。

　　最近出现的“中航油事件”也证明了这一点，其直接原因是越权违规操作，背后的根源却是出资人监管的缺位。“中航油事件”，从一个方面说明了出资人没有真正到位，出资人不到位势必会给经营管理带来严重甚至灾难性的后果。

　　再次，要认真进行产权界定，扎实做好企业改制和产权交易的基础性工作。一方面，本着朝前看、不要纠缠历史旧帐的原则，认真清产核资，界定产权。另一方面，要特别注意在企业改制和产权交易中，钻政策和制度漏洞、隐性侵犯出资人和职工合法权益的现象。

　　实践说明，大型国有企业不宜搞管理层收购。管理层收购使所有权和经营权趋于合一，不符合建立现代企业制度方向，而且现有的法规制度还不健全。因此，大型企业不能搞管理层收购，一些中小企业可以探索试验，但必须按照《关于规范国有企业改制工作的意见》(国办发[2003]96号)的要求规范操作。

　　最后，要抓紧建立国有资本经营预算，形成国有资本有效营运的机制。建立国有资本经营预算，既是维护出资人合法权益、落实出资人职责的重要内容，也是规范国有企业改制和产权交易的必然选择。依据“一级政府，一级财政，一级投资收益”的现行体制，具备条件的省、地市应率先构建资本经营预算。

　　维护职工合法权益

　　导读：最近，上海制定了新的《上海市产权交易市场管理办法》，上海的做法虽然还有待实践的进一步检验，但无疑对国有产权交易过程中如何保护职工的合法权益问题进行了有益探索。

　　产权制度改革是一项政策性很强的工作，特别是根据现阶段的政策，国有产权转让往往伴随着职工身份的转换，尤其是在企业由国有独资或国有控股改制为国有参股或国有股完全退出的情况下，问题会变得更加复杂和敏感，处理不当将不利于改制后企业和社会的稳定。但不管是哪一种情况，维护职工合法权益都是国有企业改制和产权交易中必须坚持的基本原则。

　　在以往有关企业改革、职工安置等各级各部门出台的文件中，对于维护职工合法权益的内容都有明确规定，尽管如此，企业改制过程中损害职工利益的情况仍时有发生。国资委成立后，随着国企改革进程的加快，维护职工合法权益的问题进一步受到关注，《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)、《关于规范国有企业改制工作的意见》(国办发[2003]96号)和《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部令第3号)等法规、政策的相继出台，更为企业改制中维护职工利益提供了可靠的保证。企业改制过程中，要扎扎实实依据法律法规保障职工权益不受侵犯。

　　一是各级国资委要认真履行出资人职责。职工安置作为企业改制方案的一项重要内容，关系企业和社会稳定，是国资委重点审批的内容之一，重点是改制为国有控股企业，不得向继续留用职工支付经济补偿金；转让国有产权并改制为非国有企业，不得将职工经济补偿金等安置职工费用从转让价款中扣除；国有大中型企业主业改制不能执行辅业改制有关职工经济补偿金的政策。

　　二是劳动社会保障部门要严格审核。《关于规范国有企业改制工作的意见》中明确要求：“国有企业改制涉及财政、劳动保障事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核”，在实际工作中，这一审核由劳动部门负责。《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十九条明确规定，企业国有产权转让方案应载明的内容，包括“转让标的企业涉及的、经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案”。事实上，不仅在上述两个文件中，其他一些有关国有企业改革，如《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改[2002]859号)等文件中，都规定有这样的前置审核程序，以保证职工的基本权益在企业改制中得到有效的保护。

　　三是对改制方案职工大会或职工代表大会要充分审议。《关于规范国有企业改制工作的意见》中明确指出：“…国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。”《企业国有产权转让管理暂行办法》关于转让程序的规定中，也对转让中涉及标的企业职工权益的事项做出了类似的规定。

　　四是职工安置方案要经过职工大会或职工代表大会审议通过。职工安置涉及职工的切身利益，无论是企业改制方案，还是企业国有产权转让，其中涉及职工安置的事项，必须经职工代表大会或职工大会审议通过后才能实施。

　　五是充分发挥中介机构的监督作用。在企业改制和产权交易中，各类中介机构都发挥着无法替代的作用。如在产权交易中 ，要求国有产权转让进场交易，使原来有可能私下进行的交易变得公开透明，在一定程度上发挥了产权交易机构的监督作用，同时便于广大职工知晓和参与，并监督整个交易过程。此外，《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十八条规定：“决定或者批准企业国有产权转让行为，应当审查下列书面文件：……(四)律师事务所出具的法律意见书”。这一要求有助于发挥律师事务所的作用，从法律的角度，保证国企产权交易符合国家相关法律法规的规定，确保职工的合法权益获得法律上的保护。

　　最近，上海制定了新的《上海市产权交易市场管理办法》，从11月25日起正式实行。根据新办法，所有申请在上海产权交易市场上出让整体产权的国有企业和集体企业，除了按规定提交委托交易方案外，还必须出具经职工代表大会或者职工大会审议的证明材料，否则交易活动不得继续。新办法首次赋予国有企业和集体企业的职工代表大会或职工大会在整体产权出让过程中的“一票否决权”。新办法同时规定，国有、集体企业产权交易合同除其它内容外，还应包括职工(含离退休职工)安置方案等内容。除了职代会的作用得到明确以外，国有企业职工的利益还在国有产权出让价格中得到体现，根据新办法的规定，出让价格应以评估结果作为主要依据，同时充分利用产权市场的价格发现机制，兼顾产权交易的供求状况、同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等综合因素予以确定。新办法不仅强化了职工代表大会的作用，也赋予了产权交易机构帮助维护改制企业职工合法权益的责任和权利。上海的做法虽然还有待实践的进一步检验，但无疑对国有产权交易过程中如何保护职工的合法权益问题进行了有益的探索。

　　现代产权制度是维护职工合法权益的根本保障。只有建立了劳动、知识、技术、经营管理和资本优化配置的产权制度，才能从根本上维护职工的合法权益。因此，除了认真执行已有的法律法规外，维护职工合法权益还应在产权制度改革上下工夫：一是本着以人为本的原则，积极探索职工持股的途径和方式；二是要建立健全经营者激励约束机制，积极探索经营者持股方式；三是要优化资源配置，积极探索各种生产要素参与收益分配的机制；四是认真规范在中小企业进行的管理层收购的试点。

　　建设产权交易的“阳光市场”

　　导读：可以说，产权交易机构是从制度上防止国有资产流失的现实路径。加强产权交易机构的建设，使产权市场成为真正的“阳光市场”，政府责无旁贷。

　　由于我国产权交易市场建设目前还存在诸多困难和问题，应从以下几方面着手，构建全国统一的产权交易“阳光市场”：

　　一是要尽快明确主管协调部门或机构。我国目前还没有全国统一的产权交易市场的管理机构，不利于产权交易市场的规范发展，也给国有资产流失提供了可能的机会。作为国有资产监管机构的国资委，对于规范企业国有产权交易、促进国有资本的合理流动义不容辞。各级政府应进一步明确国资委作为产权交易市场的主管机构，授予其监管产权交易市场的权利，明确其加强对产权交易市场的宏观指导和完善产权交易市场职能的责任，使规范发展产权交易市场与国有经济战略性调整的目标协调一致，通盘考虑，充分发挥产权交易市场作用，促进国有产权的合理流动和公平交易。

　　二是抓紧建立以“全国产权交易中心”为龙头的产权大市场。随着各地产权交易的频繁和区域间交流、合作的加强，建立全国统一产权交易市场的呼声日渐高涨。符合社会主义市场经济要求的“开放、规范、公开、统一”的产权交易运行体系，可以通过三个层次的产权交易统一市场来构筑。第一层次——基层交易所：在地区或地级市范围的适宜地方，设立基层产权交易所，负责本区域内各类产权的流转交易；第二层次——大区交易所：在大经济区域的发达城市设立大区产权交易中心，以本区域各地级产权交易所为基础，主要承担本区域的重大产权交易事务；第三层次——全国交易中心：各地产权交易机构均为全国产权交易中心的成员。全国产权交易中心受政府委托，负责拟定行业规则，实行行业自律监管，协调指导会员事务，沟通产权交易的各类信息等。

　　三是着力完善产权交易机构的市场功能。我国产权交易市场发展的现状还不能适应国有经济加快实施战略性重组的需要，不能适应劳动、知识、技术、经营、管理和资本等生产要素优化配置的需要，要从构建全国性产权大市场的需求出发，从信息传导体系、统计口径、交易标准等方面不断完善和加强产权交易市场的功能。首先必须建立一个产权交易信息传导体系，以改变目前我国产权交易市场信息交换难、异地交易难的现象，统一各地产权交易市场信息披露的内容、形式、范围等标准，实现市场间的信息交流、资源共享，确保各地产权交易市场信息的即时性、规范性和权威性。其次，要尽快统一产权交易的统计口径。据测算，由于统计口径不一致，交易所的实际成交资产价值不到公开披露的交易金额的20%。产权交易额的数字虚增，易对产权市场造成误导，不利于政府部门及时掌握真实的产权交易情况，无法实现有效、合理的监管。

　　四是细化完善相关的法律法规。我国目前还没有一部国家法律对什么是国有企业产权、国有产权范围、国有产权交易主体、国有产权交易程序、产权交易监管机构、违规交易的法律责任等做出系统明确的规定，为促进跨区域并购交易和全国统一大市场的建设，应尽快出台《国有资产法》及《产权交易法》等与产权交易相关的法律法规，使产权交易行为有法可依，违规依法查处，促使产权交易健康有序发展。同时，要不断完善现行的法律法规，如《公司法》、《破产法》等。

　　此外，国有产权转让涉及企业的资产处置、债权债务、职工安置、后续发展，特别是土地处理、金融债权安全、税务等多方面问题，需要政府部门，如国资管理、土地管理、劳动保障、工商税务等，以及银行保险、中介机构协调配合，否则将影响规范操作和交易的成功。

　　近期，国务院国资委与财政部、监察部、工商总局组成6个检查组，在各省区市自查自纠的基础上，对21个省市国有企业改制和产权转让的情况进行了督促检查。国资转让大检查暴露出的主要问题显示，地方政府的行政干预和公开形式的暗箱操作，仍然是阻挠国有产权进场交易、阻挠3号令落实的主要障碍。

　　现代产权制度需要现代政府，特别是需要地方政府更新观念，在产权市场的建设和发展方面，政府的参与有着更为特殊的、重要的作用。根据国资委的统计数据，2004年1-9月，上海、天津、北京三家产权交易机构的产权交易量明显增加，其中半数以上是国有产权交易，进场交易后，国有产权转让价格比评估结果平均高出近10%，有效地实现了国有资产的保值与增值。可以说，产权交易机构是从制度上防止国有资产流失的现实路径。而加强产权交易机构的建设，政府责无旁贷。

　　冲破意识形态领域的障碍

　　导读：由于国有经济战略性调整的长期性和残酷性，在 “有进有退” 的流动重组过程中，对流失和撒漏要具体情况具体分析，不能一概视之为国有资产流失，更不能因此停止国企改制和交易的步伐。

　　首先，必须正确认识国有资产流失问题。企业国有产权转让，特别是价格的形成涉及多方面因素，判断国有产权转让过程中是否存在国有资产流失现象是一项复杂的工作，很难有一个定量的标准。有人以转让价格是否低于净资产或评估值来判断，却没有认识到交易过程中供求关系的作用，也没有考虑资产质量对于交易价格的影响。《企业国有产权转让管理暂行办法》第十三条规定：“当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。”这本身就说明，转让价格低于评估值是由市场供求规律决定的，并不一定意味着资产流失，但必须取得相关机构的认可。

　　当然，必须认识到，在国有产权转让中确实存在国有资产流失的现象，这是多种因素综合作用的结果，包括国有企业的制度缺陷、国有产权立法缺失、市场发育不完全、产权交易监管不到位等，而其中根本的就是出资人制度缺陷，相应的是《国有资产法》等立法的缺失。这些问题在现实中正越来越多地得到纠正和克服，国资委在颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》后，又从具体操作层面出台了八项政策措施，形成一拖八的关于国有产权交易的整体配套措施，国有企业产权交易相关法规体系已基本建立，通过实行公开性、竞争性的国资交易程序，国有资产流失是可以有效避免的。

　　另外，还必须看到，国有企业改制中处置不良资产、安置职工、保证稳定等都需要支付一定的成本；在一些特定情况下，政府出于追求卖价之外的其他特定经济目标，比如就业、税收等，也可能有意识地将国资折价出售。这些属于正常的改革成本，不能等同于国有资产流失。由于国有经济战略性调整的长期性和残酷性，在 “有进有退” 的流动重组过程中，对流失和撒漏要具体情况具体分析，不能一概视之为国有资产流失，更不能因此停止国企改制和交易的步伐。我们的任务是通过各个程序的把关，尽量减少这一过程中的成本和代价，认真落实《企业国有产权转让管理暂行办法》的各项规定，对企业国有产权转让行为进行规范。

　　需要强调的是，推进国有企业产权制度改革不能急于求成。在国有企业产权制度改革，特别是地方国有企业改革的过程中，出现了下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资者转让国有产权等一些急于求成的做法，这些做法必须防止和纠正，以避免人为造成买方市场、低价处置和贱卖国有资产现象，防止出现改制后企业效率低下、社会不稳定等后果。国资委始终强调，加快国有经济布局和结构的战略性调整，不能刮风出售国有资产，不能“一刀切”，不能用行政命令强行推进国有企业改制。当前，国有企业改革已进入攻坚破难时期，企业改制和产权交易必须具体情况具体分析，一企一策，稳步推进。

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