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任何行政行为均须由公务员来具体实施和操作，用专项法律来规范和约束公务员的言行，成为政府依法行政不可或缺的基础性法制要件。
■鲁宁
十届全国人大常委会第十三次会议12月25日起在京举行，《反分裂国家法》、《公证
法》、《公务员法》和《可再生能源法》等四部新法律的草案，开始接受会议审议。
毫无疑义，上述提交会议审议的四部新法律(草案)中，就法治政府和法治社会建设这一中国现代化进程中最艰巨的历史任务之一，历经4年起草砥砺、13易其稿的《公务员法(草案)》，对于推进依法行政具有不可替代的特殊的现实意义和历史意义。
国情所致，在中国建设法治政府和法治社会，注定是一个从观念到“实体”均须经过长期“磨合”、“冲撞”和“利益博弈”的“痛苦”的历史过程。自1989年起到今年7月1日，国内已相继颁布施行《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等4部事关政府法制建设的基础性法律。这4部法律在行政行为人与行政行为相对人之间，形成了互相制衡的事涉行政权力来源、行政许可、行政权力保障与权利救济，权力来源与权力司法监督的行政法制体系。由此立法基础“打底”，进一步制订出台《公务员法》乃顺理成章之举。
说的抽象点，若说前4部已颁布施行的行政法制体系内的法律主要从“事”的层面来界定和规范行政行为和相应的权利救济诉求的话，那么明年有望正式颁布施行的《公务员法》将从“人”的层面来规范和约束公务员的具体行政行为和社会形象。这中间的法理含义是，任何行政行为均须由公务员来具体实施和操作，用专项法律来规范和约束公务员的言行，成为政府依法行政不可或缺的基础性法制要件。进一步说，有了“事”和“人”两个层面的涵盖，一个具有“中国特色”的行政法制体系才算初步构建成型。
考量国内行政法制，有两个参照尺度，与行政法制先进国家比(横向比)是一个尺度，与国内以往的现状比(纵向比)也是一个尺度。于国情现状，我更倾向于作纵向比对。参照11年前颁布施行的《国家公务员暂行条例》，已提交审议的《公务员法(草案)》(以下简称“草案”)，直接反映出国内行政法制建设的又一阶段性进步。
拿“草案”比对“条例”，公务员嘉勉、晋升级、职位、工资待遇、福利等一系列权利规定的明确化、具体化还在其次(当然也是必要的)，更重要的变化是，“草案”强化了公务员的责任与义务，以及相对明确和细化的政纪约束。首次明文限定贻误工作、打击报复、弄虚作假、压制批评、欺骗群众、挥霍公款、滥用职权、侵犯群众利益、参与或支持黄赌毒、经商办企业或参与赢利经营性活动等33小项15个大项的行为属于违纪行为，须受到相应的戒惩或处罚。
与此同时，“草案”还将“引咎辞职”制度确立为该法的一款重要法条。这就是说，过去20多年间断断续续尝试过的、在去年SARS后逐步推开的“行政问责”制度将由此而上升级为一项基本的法律制度。逐条分析这种新的施政理念反映于行政法制层面的变化，读者当不难体味十六大提出的推进“政治文明建设”的要求，开始逐渐纳入具体的“改制”进程。
“草案”的另一项重要的制度改进(完善)是，首次将各级党委机关的工作人员纳入了公务员序列。我以为，这不是“形式的追认”，而具有制度改进的积极意义。
何以如此？不必扯开来讨论，只说在继续坚持“党管干部”原则的同时，已悄然加入了“法管干部”的内容。
社会的法制是社会法治的基础要件，建设法治政府，行政法制同样是基础要件。在这个意义上，《公务员法(草案)》提交全国人大常委会审议，相对于其它提交审议的法律(草案)，足以被高看一截。
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