警惕政府部门滑向新双轨制

http://finance.sina.com.cn 2004年12月24日 02:09 中国经济时报

　　本报记者柏晶伟

　　12月18日，在由中国体改研究会和中国经济体制改革杂志社主办的宏观经济形势研讨会上，与会学者发出呼吁，目前一些政府部门仍然存在着设租寻租腐败行为的动力，要警惕政府部门滑向新“双轨制”。新“双轨制”的出现，使得经济体制的问题难以通过调控来解决，只能依赖改革来缓解。青年学者钟伟就此作了主题演讲。

　　“旧双轨制”代价高昂却硕果可陈

　　双轨制的提出是在1984年的浙江莫干山会议，它是中国渐进式改革的标志。双轨制有三层含义一是针对当时一般商品和服务的管制价格体系，采取体制内和体制外两种价格机制，逐步放开的体制外价格机制不断发育、壮大，并最终使得体制内价格逐步退出历史舞台。1985年初取消对企业计划外自销产品价格的限制以后，价格双轨制就此迅猛发展起来。二是针对私营企业发展的渐渐宽松的经济政策，当时虽然国有经济的存量改革没有放开，但对乡镇企业和个体户经济的增量部分给了相当多的成长空间，使得除了国有经济以外的经济成分迅速壮大。三是针对农村大锅饭问题进行的改革，推出了家庭联产承包责任制，农民“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，在粮食批发价格逐步放开之后，中国农民的温饱问题，逐步得到基本解决。

　　“双轨制”到亚洲金融危机前后的1997年终结。

　　这种自上而下推动的双轨制，是从计划体制到市场体制的惊险一跃，到亚洲金融危机之前，分税制改革和汇率并轨之后，绝大部分一般商品和服务的价格已经市场化了，双轨制由此淡出。但是“双轨制”的实行在激发一部分人先富起来的同时，也让少部分官员从中寻找到了腐败的温床，许多人通过“倒批文”发了横财。胡和立的研究报告显示，仅在1988年，我国控制商品的价差总额在1500亿元以上，银行贷款的利差总额在1138.81亿元以上，进口所用牌价外汇的汇差总额在930.43亿元以上，这三项合计的价格双轨制差价就在3569亿元以上，约占当年国民收入的30%。

　　钟伟将此双轨制称之为“旧双轨制”。他认为，“旧双轨制”战略虽然是渐进的，但它并不排斥局部的、区域的激进改革。中国的前路有许多需要跨越的壕沟，而我们并不能分两步跨越一个壕沟，因此“旧双轨制”虽然代价高昂，但我们还是幸运地收获了比代价更为繁华的果实。

　　“新双轨制”弊端多多损失巨大

　　近七八年以来，中国经济体制改革中，出现了令人不安的现象，就是“新双轨制”的悄悄孳生和繁衍。钟伟将“新双轨制”定义为：以公共权力为背景，自下而上地寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系，和远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系，这两大体系之间的巨额租金。

　　“新双轨制”大致可划分为四个层面。

　　“新双轨制”的第一层含义，是资金价格管制和资金配置失衡。表征资金的价格，主要是利率和汇率，我们的实际情况是，利率市场化还没有完成，汇率形成机制的市场化尚未起步。

　　据统计，过去到现在的3年间，银行系统的信贷投放资金约为7.1万亿元，但是这种资金定价是非市场化的，随着2002年之后中国一直维持的空前低利率和逐步上扬的物价，真实资金利率在不断融化。从2002年至今，中国国有企业实现利润累计约有1.1万亿元，尤其是2003年和今年，国有及国有控股企业每年实现的利润增长率都在40%以上，比其他各类所有制企业的效益提升都猛烈。假定信贷投放的一半是投放给国有和国有控股企业的，再假定过去3年中国银行业的年贷款利率较之真实的市场利率偏低2个百分点，那么仅此项廉价资金就给国有企业节约了7100亿财务成本，或者说扣除掉资金的非市场定价和配置，国有企业在过去3年真实利润可能是4000多亿元。更为严峻的是，这种建立在廉价资金之上的利益输送，最终的源头是在损害存款人利益。如果考虑到汇率问题，“新双轨制”之下，权力对资金的集中、定价和配置，已经日渐以中国系统性金融风险的集聚为代价而暴露出来。

　　“新双轨制”的第二层含义，是用地制度扭曲的市场化和征地制度明显的权力寻租化。在供地方面，政府在1990年代改革了供地政策，政府通过出让国有土地收取土地出让金；在征地方面，各级政府仍然沿用计划经济的办法低价甚至强行征地。左手通过权力低价征地，右手仍然是通过权力在以“市场化”的方法出让土地。粗略估计，在过去3年，全国土地出让金收入累计达9100多亿元，征地卖地隐隐然成为地方政府重要的财政支柱，被征土地的收益分配，依次是房地产开发企业、地方政府、村级组织和农民，过去3年，一边是占据中国富人榜显赫位置的地产大鳄不断涌现，另一边是失地失业、集体上访事件不断地披露。

　　“新双轨制”的第三层含义，是劳动力价格的恶性竞争和资方利益的难以撼动。从2003年开始，中国各地陆续出现了“民工荒”的现象；而1990年代初，那个时候以村甚至镇为单位，农民们能够“成建制”地流入城市中的外资企业打工，是件收入高而求之不易的事情，但10年过去了，东南沿海地区的进城务工者收入几乎没有明显增加，区区500-800元的月工资，需要忍受在城市生活的漂泊孤寂、恶劣的劳动环境和突如其来的加班加点、无人照顾入学的子女。

　　在过去3年，中国进城务工者每年约有1.3亿人，假定他们的月收入和必要的劳动保障较之正常状态偏低每月200元，再假定他们漂流在城市中的250万打工者子女没有接受恰当的义务教育(这个每年收费至少在600元)，那么，由于劳动力价格的过度竞争定价，与企业商品的市场化定价形成巨大反差，大小企业主们每年则攫取了410亿元的人口红利。

　　“新双轨制”的第四层含义，也许不太恰当，是国有企业作为要素组合的垄断定价和无序转让，有的国有企业资本市场上市了，但却没有创造恰当的价值。有的国有企业未上市，转眼间却已是换了主人，走了工人。

　　政府治理结构改革迫在眉睫

　　目前一些政府部门设租寻租的动力，根源在于已经市场化的商品和服务价格，与尚未市场化的要素价格之间设租腐败。这种“新双轨制”的出现，使得经济体制的问题难以通过调控来解决，而只能依赖改革来缓解。

　　必要的政策调整不能过多地受制于部门间利益平衡。以利率政策调整为例，2004年前三季度统计显示，企业存款和居民储蓄已经连续八个月增速下滑，其中9月末，企业存款增加7523亿元，同比少增2624亿元；居民储蓄存款增加1.2万亿元，同比少增2070亿元。这意味着民间融资规模在过去8个月有大幅度的上升，资金若不能在体制内有效循环，必然就会在体制外自发循环。这种情况延续下去，企业库存、三角债和银行的流动性乃至金融体系的稳定，都会受到影响。低利率当然对国有企业财务状况的持续改善有显著好处，但利率总应反映市场本身的意愿，而不仅仅是部门利益。

　　钟伟认为，旧双轨制得益最多的是民众，新双轨制的最大受益者却是政府，因此政府在制定宏观调控政策时，不可避免地要偏向部门利益，各个利益集团也不可避免地要维护各自的垄断地位。2003—2004年这一轮宏观调控即是佐证。这也是中国的市场化改革出现停滞和徘徊的重要原因之一。由此，政府治理结构改革必然地被推到了前台。

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