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本报昨日报道，北京市城管执法局向前往视察的人大代表作汇报时建议，北京城管已经“手持”308项行政处罚权，鉴于城管目前突出的“借法执法”问题，应该加快出台《北京市城市管理集中行政处罚权条例》。据介绍，城管目前“借法执法”问题的根源在于缺乏专门立法，而处理同一个违法行为却存在着城管之外的多个法律规范，许多法律内容繁杂，难以形成一个统一的法律体系。
诚然，现实当中，城管存在的问题和面临的难题确实不少，但是，我们真的需要立《北京市城市管理集中行政处罚权条例》这样的法吗？
应该说，城管的出现是一个现实的需要。所谓“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”，就是凸现了我们以前“九龙治水，各管一滩”的局面，行政管理分工的细化无法适应现实的综合和复杂。城市管理综合执法集中了其他部门的处罚权，将其他部门不管的事儿，管不好的事儿管起来，这是合乎现实复杂性需要的。但是城管执法中出现的问题却不是“借法执法”引起的，现实中的立法很少是为哪一个部门来立法的，而是针对问题的。城管困境的问题关键在于———城管到底要管什么，到底该怎么管。不知道要管什么，自然好像什么都管，那只能是“终日奔波苦，一刻不得闲”；不知道怎么管，可能就会怎么好管就怎么管，没了程序，那各种纷争焉有不多之理？也就是说，城管执法现实中真正缺少的应该是组织法和程序法。
从主体上说，《行政处罚法》及政府的授权给了城管部门一张“准生证”。《行政处罚法》规定，“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，为相对集中行政处罚权工作在全国的推开奠定了法律基础，然后再通过政府的授权就产生了城管部门。这种“准生证”虽然不是那么具有法律性，但毕竟是有了。但是，城管的具体职责并不是很清晰的，所谓14个集中行使处罚权的方面，实际上跟其他部门的职权范围是有重合之处的。要弄清城管的职权范围，首先应该弄清城管的定位。对于属于其他部门职权范围之列的，即应由其他部门依法履行其法定职责。这时，城管的负担也会降下来。对于其他部门管不了或者由于职能交叉而管不好的事儿，有其执法依据的，依法执行就是；那些空白地带才是真正需要立法的领域。如果在法律上确定了权限，那么城管执法合法性的前提就解决了。
从程序上来看，目前城管执法的程序依据主要是《行政处罚法》，还有一些零星的地方性法规和规章。《行政处罚法》规定了处罚行为的一些基本程序，例如管辖、决定和执行，简易程序和一般程序(包括听证程序)等。这些程序虽然比较概括，不够具体，但是还是包括了城管执法中的主要程序。执法程序是一种理性的设计，除却了执法中可能出现的情绪色彩。执法程序的公开、透明、说理，对于实现行政的民主化、确保依法行政、增加执法行为的合理性、提升人民对执法的信赖都是具有现实意义的。严格遵守执法程序是文明执法的体现，也是增强程序正义、减少事后纠纷的需要。一些地方的城管执法中出现的诸多问题与其未能严格依照程序法办事是有密切关系的。遵守这些程序基本上就能实现程序上的正义了。不能因为没有一个专门的城管处罚程序法而忽略了真正需要遵守的处罚一般法。
解决城管困境，需要立法的是组织法，也就是城管权限的立法；而需要执行的是程序法，也就是落实处罚程序的规定。真正的依法行政，首先应该是依组织法的行政，其次是依程序法的行政。当然，最后的司法救济也是需要予以保障的。
□本报特约评论员王贵松(北京大学法学院)
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