应把危机管理纳入十一五规划

　　-丁元竹

　　要把危机管理纳入“十一五”规划

　　眼下，编制第十一个五年计划的工作将很快展开。从当前国际和国内形势及未来的发展趋势来看，必须考虑把危机管理引入国民经济和社会发展规划，并使其成为“十一五”发 展规划的创新点之一。

　　“危机”是指那些能够打断人类正常活动的事件。大的、严重的危机会冲击甚至中断国民经济和社会的正常发展，给人民生活带来不便和破坏。

　　随着经济社会全球化的加速，我们所赖以生活和工作的环境和经济社会结构变得越来越敏感和脆弱，一个很小的冲击都可能引发系统的紊乱和破坏。还有，经济和社会发展比以往更容易受到社会冲突、恐怖主义、技术性灾难事件、金融危机的打击。人口膨胀、流动增加、技术发展、环境污染、信息化、经济全球化等因素正在将我国带进一个风险社会，突发事件出现的频率增大。经验表明，如果不能及时处理，一个很小的事件就可能导致一场全面危机。

　　我们承认，自然的力量是不可抗拒的，但是，人们经过努力把自然灾害造成的损失缩小在最低限度是可以办到的，人为的危机是可以预防的。在危机事件中，准备是必需的。危机管理的最基本目标是使发展进程免遭冲击和在遭受冲击后能够尽快恢复正常。

　　改革开放以来，我国已经在不同领域开展了处理应急状态的理论研究和实践，如国家颁布和实施了《特别重大事故调查程序暂行规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条理》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》，等等。这些都为我国全面建立国民经济和社会持续发展的危机管理系统奠定了基础。

　　“十一五”规划中的危机管理目标

　　“十一五”发展规划的危机管理必须达到两个目标：

　　(一)对于可能冲击国民经济和社会发展远景目标和方向的因素进行预警和干预，防患于未然

　　危机管理的首要阶段和首要任务是预防或预警，并进行干预，防患于未然。国民经济和社会发展危机管理的基本前提是要求各级政府、各个部门和各类组织在制定国民经济和社会发展规划的同时，确定经济社会中长期发展中可能发生的危机，并阻止它们演变成全面的灾难。“危机预警系统是指组织为了能在危机来临时能尽早地发现危机的来临，建立一套能感应危机来临的信号，并判断这些信号与危机之间的关系的系统，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动”。

　　危机预防是危机管理计划最具有挑战性的部分，事实上确定那些常规事件和危机相对容易，但是确定那些意外危机确实是很难的，特别是在中长期发展过程中更是如此。一般来说，那些突如其来的危机往往隐含在常规事件和常规危机背后，由常规危机和事件演化而来。在这样的情况下，常见的办法是对常规事件和危机进行干预，防止它们转变成意外的危机。随着国内外环境的变化，常规事件和危机也在不断变化，不但这些危机的可能性和危机可能造成的影响在发生变化，而且危机的种类也可能发生变化。所以，预见危机是对新时期国民经济和社会发展规划的一个严峻挑战。

　　可以说，干预是防范危机的最高级的形式。最高明的危机管理不在于事后如何采取措施，而在于排除各种形成危机的可能性，从根本上消除危机。要干预常规事件和危机，首先要对此类事件和危机进行确认、分析和评估。中长期发展规划就是要对国家、地区和部门在中长期发展过程中存在的问题、危机、冲击因素进行确认、分析和评估，并根据评估结果和优先顺序制定相应的政策，进行干预，保证经济社会发展沿着既定的轨道进行。在这个过程中，科学的预见与分析十分重要。“信息是影响危机管理成效的关键性因素，要准确地识别危机，最为重要的就是要针对各种社会问题相关的各种信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息，分析他们对危机管理的潜在影响，进而对可能引发突发性危机事件的信息加以防范和疏导，争取把危机消灭在萌芽状态”。

　　对于我国中长期发展中的危机因素，国内外已经谈论很多，如就业问题、收入分配问题、金融体系问题、国有企业问题、三农问题、地区差别问题、腐败问题、中美关系问题、台湾问题、周边关系问题，等等。针对这些问题，政府已经采取了一系列措施。在着手制定第十一个五年计划的时候，我们需要考虑的问题是，这些政策干预的效果如何？这些问题的现实发展事态又是如何？为了避免这些因素演变成突发性事件，我们需要对它们进行进一步确认、分析和评估，这对于防止事态在未来的发展中进一步扩大和演变成突发性事件是非常有帮助的，也是确保全面建设小康社会目标顺利实现的重要保证。

　　(二)对于可能发生的冲击国民经济和社会发展的突发性事件做出快速反应，在遭受冲击后能够尽快恢复正常

　　去预见可能发生的灭顶之灾或巨大危机是最困难的评估活动。事实上，人类不可能预见所有的危机，这就要求我们在中长期发展规划中既要预防危机的发生，也要在危机真正发生以后，能快速反应，做出决策，采取行动，将损失控制在最小的范围内。国民经济和社会发展危机管理计划必须在突发事件发生时执行。它必须在任何时候发挥作用，以防意外事故中断经济社会正常秩序。

　　“9.１1”事件中，入驻纽约世贸中心大楼的公司陷入困境，来自消费者、客户等方面对其能否还原的疑问，使大部分公司面临巨大压力。但是，摩根斯坦利却在9月12日就宣布，公司已进入正常工作状态。原来，摩根斯坦利在此之前就已经花费巨资添置远程数据防灾系统，大楼发生火灾后，这个系统就马上启动运行，并忠实地工作到大楼倒塌前的最后一秒钟，将重要的公司信息完好无缺地传送到了几英里以外的另一个办事处。摩根斯坦利事前制订的数据安全战略在这次大劫难中发挥了将突发危机的不利影响下降到最低程度的功用。这实际上已经是危机的事后管理。

　　没有人会知道危机何时降临，但是，管理部门必须作好一切准备应对突如其来的危机，把损失限制在最小的程度。危机事后处理的最基本目标是在危机发生的开始阶段采取行动，降低危机爆发的强度，这样就可以为对危机做出反应和恢复正常状态争取时间，减少危机所造成的损失。

　　把危机管理纳入“十一五”规划的主要着眼点

　　(一)在“十一五”发展规划中建立危机管理计划

　　在制定国民经济和社会发展规划的同时，需要制定一个有效的，能够帮助快速沟通，快速作出影响评估和控制的危机管理计划，并使之成为国民经济和社会发展规划的重要组成部分之一，甚至是最为重要的部分。因为一般来说，危机管理在管理层次上高于日常管理，是管理的最高层次。危机管理计划不是独立的，它必须与整个国民经济和社会发展规划结合起来，也必须与国家、地区和部门的危机管理体系相适应。当然，就我国来说，在制定危机管理计划的同时，还需要进一步建立和完善危机管理系统，这也是我们在制定规划时必须考虑的问题。

　　目前能够考虑到的有关这个危机管理计划的具体内容应当包括：

　　1、在制定国民经济和社会中长期发展规划时，筛选和确认可能危及国民经济和社会发展的最关键因素，这包括确定和评价所有可能危及国民经济和社会发展远景规定目标和方向的因素，并根据危害大小排列优先顺序。

　　2、基于这些因素的确定，建立情景分析。一旦有了危害因素的优先排序，就可以开展危机管理计划和突发事件情景分析。在情景分析中，要明确危机控制的范围。实际上对于危害因素的评价和排序已经为确定危机范围奠定了基础。危害评估和优先性的确定对于整个危机管理计划的制定都是非常有用的。因为管理部门可以根据危害程度最终确定哪些是可以忽略的，哪些是必须关注的。

　　3、根据情景分析为所有重要系统制定突发事件处理计划，在这个阶段，规划人员要审查现有计划，并制定新的计划，确定计划的范围。另外，为了确保危机管理计划的有效性，对危机管理进行实验和对危机管理人员进行培训也要在这个阶段进行。

　　4、建立与公众、有关部门沟通的方式和方法，使他们成为危机管理机制的一部分。从目前我国的危机管理体制来看，主要问题来自条块分割，不利于统一行动，新的危机管理计划要考虑克服这类问题，着手建立一个统一的，固定的全国性处理危机事件的机制和系统。

　　换句话说，在国民经济和社会发展规划中建立危机管理计划的原则应当满足下列条件：

　　危机管理计划在横向和纵向都可以执行，可以在不同部门实施，也可以在不同层次实施，这就要求所有制定国民经济和社会发展规划的部门在制定自己的规划过程中，都要考虑和制定危机管理计划。

　　危机管理计划必须确定相应的危机管理机构的责任，当然，这就不是仅仅依靠国民经济和社会发展规划可以解决的，必须有配套的法律和法规来支撑。

　　危机管理计划必须确定一个可以及时、准确交流信息的部门与部门之间、各级政府之间的沟通机制，管理与紧急事态有关的信息，包括事态本身、应急计划和应急资源。

　　危机管理计划必须规定针对潜在危机而对危机管理人员进行的培训计划、形成振兴国民经济与社会的化解危机的文化。

　　5、国民经济和社会发展危机管理计划要包括恢复和复苏正常运作的计划。在紧急事态已经过去时，对事件有一个“暂停”计划并恢复组织正常运作很重要，也是危机管理的重要组成部分。其实，在准备应对危机的同时，危机管理机构就应当考虑如何结束危机和恢复正常秩序的问题。一旦管理机构有信心从危机中解脱出来，管理人员就需要一步一步终止危机管理程序，使组织过度到正常状态。为了实现这一步，危机管理人员必须制定相应的工作计划。重新开始正常工作，引导组织从紧急状态过度到稳定的、正常的工作状态。

　　6、评估后果。它需要一个威胁分析，包括分析它的环境、确定潜在的威胁，每一个威胁的结果，以及每一个威胁的可能性，由此来制定计划和规划。

　　制定反危机计划自然要以可能的危机威胁的优先性为依据。所以，反危机计划，不能与国民经济和社会发展规划严格区别开来，因为前者强调了一些可能阻止后者因素发展的因素。在国民经济和社会发展规划中应用这个理念，可以在我国经济和社会发展中创造一种进行成功的危机管理的文化。

　　还有，要使危机管理计划切实可行，必须进行必要的演练。

　　(二)把建立一个强有力的预警系统作为“十一五”发展规划的内容之一

　　仅仅有国民经济和社会危机管理计划是不够的，必须建立一个强有力的系统来进行预警、危机提示、命令和控制。有效的危机管理始于事先规划，从而对危机有所准备并避免危机。

　　一个行之有效的危机处理机制，除统一指挥外，还包括成熟的预警操作方案、透明公开的信息披露等方面。从2003年应对SARS的经验来看，上海的危机管理体系表现良好。

　　就“十一五”发展规划来说，可能要考虑的问题包括：

　　确定“十一五”期间需要对哪些危机建立预警系统，这要在我们对目前和今后一个时期危机因素分析的基础上进行。

　　评估这些危机风险源、危机征兆、危机征兆与危机发生之间的关系。这需要组织国内外专家和可能受到影响的地区、部门的有关人员一起参加评估。

　　根据评估结果确定危机监测的内容和指标，并确定危机预警的临界点。

　　确定建立什么样的危机预警系统，采取什么样的技术、设备、体制、组织、程序，需要为可能发生的危机处理准备什么样的资源，等等。

　　建立危机预警系统的组织体系，配备必要的人力、物力和财力来支持这个系统的正常运行，并发挥积极作用。

　　与可能遭受危机的部门和地区建立密切关系，争取他们的支持和配合。

　　(三)建立与国民经济社会发展管理部门相匹配的、有不同类型和层次的危机管理机构

　　成功的危机管理的关键是成立一个危机处理机构，以便在危机出现时及时化解危机。危机处理机构必须有核心决策人员组成，受过危机管理方面的培训，能够应对各种不测事件。危机处理机构的成员必须由有专业知识的人参与，这样可以很快确定危机的性质，进而提出切实可行的危机处理方案。在危机管理中有两个关键问题：只有当危机管理机构的全体成员理解危机计划和并承诺有效执行它的时候，只有当组织建立了危机文化并时刻准备应对危机时，危机管理才能有备无患。

　　危机管理组织成立之后，选择一个具有亲和力的领导人很关键(“9.１1”事件中的纽约市长朱利安尼堪称典范)。领导人必须有能力协调日常工作会议，培训，危机评估，等等。领导人还要组织班子，确立危机管理的基本原则，包括：制定一个在组织内部纵向和横向都可以实施的危机管理计划；确定每一位成员的职责；制定危机管理机构培训日程；建立一个可以及时准确传达信息的沟通机制；建立可以促进组织繁荣的危机文化。

　　一个理想的危机处理机构应当包括设施管理、法律、风险、信息技术、人力资源、财政服务、地产管理、公共关系、公共安全和一个有能力的领导者。

　　就“十一五” 规划来讲，危机管理可能要考虑的组织建设包括：

　　建立一个全国性的、长期的危机管理组织是必须予以认真考虑的，这个部门要有能够协调各个部门、地区和组织的能力，保证信息畅通，反应迅速。这样做的目的是要改变目前日常危机管理职能分散在各个部门，无法对危机管理进行战略规划，各个部门之间协调困难，危机管理缺乏整体和长远考虑的局面。

　　各个地区、有关部门、大的组织也有必要考虑建立危机管理机构。

　　对于大部分的组织来说，组织规模不大，危机发生的概率也不高，一般不要成立专门的危机管理组织，但有必要开展一些危机管理训练和演练。

　　(作者为国家发改委宏观经济研究院研究员)

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