珍惜水资源 确保水资源永续利用的制度体系

　　水资源短缺和水环境污染将在较长的时期内制约我国尤其是北方地区的社会经济发展。要满足经济社会的全面、协调、可持续发展对水资源的要求，到2020年实现GDP“翻两番”和全面建设小康社会的目标，必须全方位、多措施、大力度地解决水资源供求矛盾问题。我们认为重点应构筑四大体系。

　　通过结构调整，构筑与水资源承载力相适应的经济体系

　　结构调整是经济发展的主线，也是促进水资源可持续利用的重要措施。根据水资源承载能力，制定地区产业结构和布局调整方案；调整与水资源条件和水资源供应不相适应的经济结构，使国民经济各产业发展和产业布局与水资源配置相协调，逐步建立与区域水资源和水环境承载力相适应的经济结构体系。

　　1. 与水资源承载力相适应，调整经济空间结构

　　在缺水地区限制发展高耗水项目，并压缩耗水量大、效益低的行业，重点发展高新技术产业和服务业。鼓励火电、纺织、石油化工、造纸、钢铁等高耗水行业向水资源丰富地区或沿海地区转移。

　　2. 充分考虑水资源承载能力，调整城镇体系

　　要从水资源角度，建立起“以水定城市发展合理规模，以水定城镇产业发展”的宏观调控机制。严格实行建设项目水资源论证和行业用水定额取水管理，真正做到以供定需，以水定发展。

　　3. 重视水资源条件，调整农业种植业布局和结构

　　制订农业发展战略要充分考虑全国及各区域的水资源条件，在缺水地区减少水稻、冬小麦等大耗水农作物种植比重。加强作物品种改良，调整种植业结构，大力发展节水型农业，促进种植业由传统的“粮食作物＋经济作物”的二元结构向“粮食作物＋经济作物＋饲料作物”的三元结构转变，发展雨热同期或积极培育耐旱的优质高效农业品种。

　　4. 按照两种资源、两个市场的思路，实施水资源替代战略

　　增加国内需求量大、且耗水多的粮食、纸浆、钢铁等产品进口，努力实现重要资源进口来源多元化，间接实现水资源的国际贸易。从全球范围来看，我国粮食生产并不具有优势，而且粮食是水资源耗用大户，可以在不威胁国家经济安全的条件下，适当多进口粮食等大耗水产品，节余的水资源可用于发展工业等，实现水资源的高效利用。

　　通过法制与制度建设，构筑与建设节水型社会相适应的制度保障体系

　　建设节水型社会是我国实施可持续发展战略的必然选择，是应对水资源问题的根本出路，需要完善的法律法规和制度保障。

　　1. 完善有关法律法规，推进全社会节水

　　在《水法》的基础上制定《节水法》，进一步明晰和细化有关水资源保护及利用的法律法规条款，增加可操作性，将节水纳入法治化轨道。并将加强培训，提高执法者素质，严格依法行政，规范执法，加大执法力度；引导和规范建立各类用水组织，如成立农民用水协会、行业用水协会，使其成为政府与社会形成共识的桥梁，降低水资源管理的成本；建立发达的信息互通机制，包括信息采集、管理和发布系统，及时向全社会发布用水信息、水权和水市场信息；开展广泛的宣传教育，提高全民节水意识和节水的法律意识，增进社会对政府政策的认同感，推动全社会共同参与节水等内容以法律的形式固定下来。

　　2. 加强节水制度和标准建设。根据多年来的用水水平、现有的技术水平和新的节水观念，制定行业和产品用水标准

　　在严重缺水地区强制执行行业和产品用水定额标准。对现有企业和新建企业要区别对待，新建和列入国家和地方政府支持的技术改造项目要按照单位产品、产值用水量的国际先进水平进行要求。建立节水器具和节水设备的认证制度和市场准入制度，清理整顿节水器具生产和流通市场，扩大节水产品的市场份额。

　　3. 组织制定全国性和区域性节水规划

　　在《全国节水规划纲要》、《全国节水农业发展规划》和《工业节水“十五”规划》的基础上，制定“全国建设节水型社会规划”和区域性节水规划。尤其是华北和西北等严重缺水地区，要抓住“十一五”计划将区域规划放在重要位置的契机，将区域节水规划作为制定和实施区域发展规划中的重要专项规划，明确节水目标和任务，使建设节水型社会成为各级政府的一项重要工作。

　　4. 完善水资源价格体系

　　水资源可持续利用的核心是提高用水效率，建设节水防污型社会。水价是促进水资源优化配置的重要经济杠杆，是激励提高用水效率、减少浪费的有效措施。合理的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价，要将其作为水资源定价的基本依据，尽快到位。要按照《水利工程供水价格管理办法》，逐步取消按亩收费、搭车收费等不合理的收费现象，适时、适地、适量调整水价，引导人们自觉调整用水数量、用水结构。要建立和完善农业用水的计量体系和社会监督体系，加快实行按单位计量、按户收费，尽快扭转喝“大锅水”的不合理局面。逐步推广实行定额管理，基本水价和超额加价的累进制水价制度。

　　5. 创新机制，建立多元化的节水投入机制

　　在国家层面上，要将农业节水、工业节水工程作为基础设施纳入基本建设计划，把水资源节约与水利工程建设放在同等重要的位置，调整水利投资结构，增加农业节水投资比重；在地方层面上，要加快健全地方财政对节水投入的政策，各省(区、市)财政预算中应明确用于节水投入的比例；在用户层面，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则确定节水投资主体，对节水项目国家给予政策扶持和资金资助，采取多种形式鼓励节水单位和个人。

　　可以考虑在西北地区先行试点，在国家支持西部大开发资金中设立西北地区农业节水专项，用于支持该地区农业节水工程建设；地方政府在财政性专项资金(如水利建设基金)中安排一定比例用于农业节水。制定农业节水优惠政策，扶持和鼓励企业和非农户投资建设农业节水工程，政府通过贴息贷款和以奖代补形式予以扶持，通过租赁、拍卖小型水利工程所获的收入作为农业节水基金，鼓励农民建设节水工程。

　　通过技术创新，构筑与水资源优化配置相适应的工程技术体系

　　科学地、全面地分析水资源承载能力，遵从社会、经济、资源和生态环境的规律，制定水资源综合利用和保护规划，提高规划和工程建设的科学性，积极实施跨流域调水、节水、污水资源化、海水利用、雨洪利用等重要工程，优化水资源配置，提高水资源利用效率。

　　1. 兴建必要的跨流域调水工程，从空间上实现水资源的合理配置

　　调水是解决我国水资源空间分布不均衡的重要手段之一。我国北方地区尤其是黄淮海平原、山东半岛和辽宁中部等经济发展潜力较大和城市密集地区资源型缺水十分严重，跨流域调水是解决这些地区缺水的重要途径。通过实施“南水北调”东线、中线和西线等工程的建设，将长江、黄河、淮河和海河四大江河相互联结，构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源空间配置格局，形成全国水资源配置网络，使缺水的流域、区域水资源条件有明显改善，逐步实现水资源的供需平衡。

　　2. 大力推广农业节水新技术，促进节水灌溉技术产业化

　　研究开发适合我国不同地区特点的节水灌溉技术，不断提高节水技术水平，降低节水投入成本；组织开展节水灌溉设备的标准化体系研究，逐步规范节水灌溉设备生产和销售市场；研究制定鼓励节水技术推广应用的财政、税收、信贷等优惠政策，引导节水技术的推广应用和产业化。

　　3. 研究开发污水资源化技术，大幅度提高中水回用率

　　目前我国大多数城市污水管道没有形成完整、封闭的体系，污水直接或间接排入河道，对水体造成严重污染，甚至还会污染地下水源。这项工作的重点：一是加快污水处理及其配套设施和污水回用设施建设。在较大幅度提高城市污水处理能力的基础上，高度重视污水再利用，实现废水资源化。将污水回用设施建设摆到重要位置，增加投资，优先安排污水回用设施建设，铺设再生水利用的管网系统。二是尽快在我国推行清洁生产，加强对工业污染的防治力度，实现从末端治理为主向以源头治理为主的生产全过程控制的转变，以达到减污增效的双重作用，提高水资源利用率。

　　4. 扩大海水直接利用规模，推进海水淡化技术产业化

　　海水利用产业属于新兴产业，在技术、市场开发，以及关键设备制造方面存在一定难度，国家应给予政策方面的支持和相应的优惠措施，促进海水利用及其产业的发展。对海水淡化生产企业购置设备和技术改造给予贴息贷款，并适当降低营业税；对海水淡化生产厂、海水淡化技术开发兼专业设备生产的企业给予3-5年的免收所得税的优惠政策，海水淡化企业生产的淡水要参照自来水给予同等补贴，经检验合格的淡水可以直接进入城市自来水管网；对利用海水作冷却水和海水淡化水作锅炉用水的生产企业，实行税收奖励政策，每年由公共财政返还给企业一定的所得税；采取引导和鼓励政策，使具备条件制造海水淡化设备的生产企业与有关科研单位组成联合体，合作开发、进行技术攻关、制造成套海水淡化技术设备，走产业化发展道路。

　　5. 实施地下水人工调蓄工程，加强地下水水源地储备

　　借鉴国外的做法，建立“水银行”，来调节和缓解供水紧张的局面。建议在华北地区先行实施地下水资源补给工程。其一是修建地下水回灌设施和建立雨洪利用系统，利用丰水年或一般年来水较多的汛期，把地表水回灌到地下，补充地下水，提高地下水位。二是将城市污水处理厂的二级出水，经过深度处理达到规定标准后的城市污水回注地下，利用土壤的洁净作用使废水资源得以再生循环利用。

　　探讨建立行政配置、用水户参与、市场调节相结合的水市场体系

　　1. 加强政府宏观调控

　　水市场是一个“准市场”，不同地区、不同用户之间差别很大，难以完全进行公平的自由竞争，它离不开政府的宏观调控。建立水市场的首要条件是实现流域水资源的统一管理和区域水资源的统一管理。政府宏观调控的主要任务是：对水资源使用权和用水指标进行分配；对流域和区域水资源进行统一管理；引导利用市场机制对水资源进行合理配置；制订水资源总量控制和用水定额的指标体系；建立合理的水价形成机制等。

　　2. 重视用水户参与

　　通过提高用水户的参与程度，由用水户代表或相关利益团体来协商决定水资源分配、水市场价格等，实行民主决策管理，接受用水户的监督，提高透明度。调动用水户参与水利工程建设和管理的积极性，促进高效用水。

　　3. 建立水资源使用交易登记制度

　　国家在实施水资源使用权交易时应该明确规定哪些使用权交易应该登记在案，防止因水资源使用权交易对第三方和环境造成的损失。国家通过交易登记制度合理地引导水资源使用权交易，并适时进行监管。根据其他国家的经验，建议对于交易前后不改变水的用途、灌区(或农民用水协会)之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会自己监管。而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。国家主要通过水资源使用权交易登记制度管理水市场，使用权交易价格主要是根据市场行情、交易带来的潜在收益由交易双方协商确定。

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