加大区域发展中的财政政策力度

　　落实中央经济工作会议精神

　　最近召开的中央经济工作会议进一步提出了“促进东中西互动、优势互补，实现各地区共同发展”。这是全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的重大举措。从当前区域经济的发展特点看，解决地区经济间的发展差距问题，是一项长期艰巨的任务，单纯依靠市场或是政府的作用都是难以解决的。其基本思路应是在以市场调节为基础的前提下，充分 发挥政府特别是中央政府的主导作用。中央政府的作用应主要致力于市场发育不完善以及市场难以发挥作用的领域，从区域统筹的角度看，政府调控的重点应更多地致力于西部大开发上。其原因在于西部地区发展的重点领域从很大程度上都属于政府应提供公共产品(或准公共产品)的范畴。

　　加大财政政策对落后地区的支持力度，建立规范的财政地区性补偿制度

　　财政政策的再分配、社会稳定职能决定了其在缩小地区差距促进区域经济统筹发展过程中发挥着非常重要的作用。具体表现在：通过转移支付政策，对地区间收入进行再分配，均衡不同地区的财力；通过政府投资于公共基础设施建设，并与私人投资互补，促进落后地区的经济增长；通过税收政策，一方面可以增加政府的总体财政收入，增强其公共支出的能力，另一方面，还可以通过税收减免、税制的一些调整，来制定有利于落后地区发展的税收政策取向。总体来说，财政政策的作用就是在市场力量驱使落后地区资金外流的情况下，通过政府的力量促使不同形式的财政资金流入落后地区，通过财政的地区性补偿制度来保证落后地区发展的基本需要。

　　1、 加大对落后地区的转移支付力度

　　针对我国转移支付的现状，急需完善、修订当前的转移支付政策，其内容具体包括：

　　(1) 改基数法为更符合不同地区实际的因素法。因素法是转移支付制度真正发挥作用的一个基点，它既可以降低各地区对中央讨价还价的成本，又可以提高转移支付政策的科学性。事实上，改当前的基数法为因素法的观点已讨论很多，而且技术上的准备也可以说相对较为充分，所以建议加快这一改革步伐。

　　(2) 规范合并转移支付的种类和形式。根据均等化和非均等化的特点，将多种形式的转移支付分为一般性税收返还和均等化的转移支付两部分。具体内容包括：①在合并规范的基础上逐渐降低一般性税收返还的比重。将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分并入税收返还，并在此基础上，适当降低原来税收返还的数额。与此同时，在税收返还过程中进行结构调整，减少对体制上解地区的税收增量返还，增加体制补助地区的税收增量返还。②逐步提高过渡期均等化转移支付规模，突出转移支付的均等化功能。均等化的转移支付作为一种既顺应市场经济发展又符合世贸组织要求的政策手段，根据中央财力的水平，加大中央政府的投入规模是非常必要的。为此，建议均等化的转移支付规模应以“两税”的增量为基数，按照一定比例进行提取，并将提高均等化转移支付规模制度化。③规范专项拨款办法。科学界定中央与地方政府间的事权和财权范围，属于中央事权的中央负责，属于中央与地方共同事权的，按照各自负担的比例分别承担拨款资金，与此同时，逐步引入“因素法”核定专项拨款额，有条件的专项拨款应适当考虑落后地区与发达地区的财力差异的客观实际。④建议以一种新型的符合市场经济运行的方式来取代对口支援方式，即在总结对口支援的经验的基础上，以因素法为依据，试行地区间财政横向转移支付。

　　(3) 建立省以下的转移支付制度，发挥各级政府在区域经济统筹发展中的作用。于我国的地区差距并不是简单存在于东西部的地带间，事实上东部也有落后地区，而且一个省内部也存在较大的地区差距。在这种客观现实条件下，随着公共财政的逐步建立、分税制的不断完善，建立完整的省以下的转移支付制度就显得非常迫切。

　　2、 成立专门的“西部落后地区发展基金”。

　　借鉴国外巴西建立的亚马逊基金、欧盟的区域发展基金等方式，建议成立专门的“西部落后地区发展基金”，基金来源包括：(1)将现有较为分散的“支持不发达地区发展基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”等各种用于中西部落后地区的财政扶贫资金集中起来；(2)在尽量不与现有的不允许地方政府发债的法律条文冲突的情况下，发行由政府担保的西部发展债券来筹集部分资金；(3)将各省市原来用于对口支援的资金集中起来。基金的运用包括用于西部地区基础设施建设和重点产业发展的补贴，对贫困户的“扶贫开发补贴”等。在基金的管理上，不论用于何种性质的资金都要由政府部门组织中介审计机构定期或不定期地进行审查，对资金的投向、用途进行跟踪。一旦被挪用或变相改变用途，必须追究主要领导及有关人员的法律责任，真正做到有法必依，违法必究。

　　3、 给予一定的税收政策倾斜

　　(1) 加大有关农业税制的改革力度，对促进落后地区的发展有积极的作用。为了减轻农民负担，鼓励农民种粮积极性，中央已经决定农业税税率每年降低一个百分点，五年内取消农业税。此外，还取消了农业特产税(烟叶除外)。据初步估算，农业税制改革大致可以减轻农民负担120多亿元，这对缩小城乡间的收入差距虽然作用有限，但是对改善农业发展的外部环境有较深远的意义。目前关键的问题是如何落实中央的政策，对落后地区由于减免农业税而减少的财政收入，一方面，中央应加大转移支付力度；另一方面，还应加快县级以下基层政府机构的改革来实现减员增效。否则，农业税的减免难以落到实处。此外，考虑到西部农业比重大，而与其它行业相比，从事与农产品相关的产业发展具有风险大、投资大、利润低的特点，还应适当降低与农产品相关的增值税税率。

　　(2) 制定一些吸引外资和内资投资于西部的税收优惠政策。尽管西部有其自身发展的一些资源优势，但是由于它深处内陆，交通、信息等环境不甚便利，在这种条件下，专门制定一些税收优惠政策，吸引外资和国内发达地区的国内资金投资西部是必要的。

　　金融政策：以政策性金融为主导，同时鼓励多种商业性金融为落后地区发展提供资金支持

　　1、 充分发挥政策性金融对落后地区的长期资金支持

　　从政策性金融的运行范围看，落后地区属于金融体系不愿意主动提供资金的领域，而且市场化程度越深入，商业性金融对落后地区的支持越弱化，借助政策性金融来促进落后地区基础产业和基础设施的发展就成为一种必须。

　　从政策性金融的主要投资领域看，主要是符合政府产业政策或区域发展战略规划但商业性金融又不愿或无力投资的基础产业、农业、中小企业以及边远落后地区。但是受发展中国家财力的限制，这些国家更倾向于向国民经济的基础性产业给予更多的财力支持，而发达国家一般侧重于对农业的支持。当前我国政策性金融体系以国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行为主要组成部分，其投资侧重点既包括落后地区基础设施的开发、也包括农业的发展。中西部落后地区开发是一项长期艰巨的任务，我们建议：(1)成立专门的支持中西部落后地区发展的开发性银行或中长期信贷银行为中西部发展服务。为确保开发性银行的稳定资金来源，除财政提供基本的资本金外，还可以考虑将邮政储蓄存款等作为开发性银行的资金来源。(2)以法律的形式建立较为统一的财政投融资管理体系。为使有限的财政资金充分发挥作用，应对财政性投资统一管理，并对其经营业务领域、贷款投向、贷款项目评估、审批发放程序加以严格规定。

　　2、 建立多元的商业性金融机构组织体系

　　市场经济条件下，政策性金融功能被分离后，商业性银行的运作模式主要是以市场为取向来配置资源，而很少会为完成政府的政策性任务而经营。当前我国的商业金融体系主体单一，没有形成有效竞争的局面。为此，我们主张：在多方面鼓励各金融机构进行多种金融工具的创新，例如采取银团贷款、混合贷款、委托理财、融资租赁、股权信托等多种方式，加大对西部地区的金融支持的同时；建立多元的区域性商业银行。区域性商业银行的优势是其分支机构和总行都在同一个区域，吸收的资金基本在当地转化为投资，而不会被总行倒吸。此外，作为独立的商业银行，它可以取得中央银行再贷款的一定份额，而且它还可以在资金市场上拆借资金，促进资金流动和资源的合理配置。品种多样的地方中小商业银行，不仅有利于打破国有金融的垄断局面，而且在执行国家相关的金融法规基础上，与本地的中小民营企业共同成长，它能较充分地利用地区性优势，低成本高效率地了解地方上中小企业真实的经营状况、项目前景和信用水平，从而克服“信息不对称”和因信息不完全而导致的交易成本较高、风险大的障碍。

　　3、 发展西部区域性的金融市场

　　区域性金融市场的发展需要市场机构体系的发展和完善，更需要金融市场的主体—企业的发展和金融工具的不断创新。(1)加强区域性的金融市场建设。金融市场发达与否是一国金融发达程度及制度选择取向的重要标志，没有发育良好的国内金融市场，从长期看，发展中国家的经济增长必定会受到损害，这是世界银行早在1989年对这一问题进行研究后所得出的结论。西部区域性金融市场的发展除了货币市场和中长期借贷市场外，还包括证券市场、产权交易市场、债券市场等。(2)塑造资本市场主体，鼓励资本市场的金融工具创新。资本市场是资本运营的市场载体和资本形成的中介，而企业才是资本市场的运行主体，如果缺乏真正能在市场经济中有效运转的多种形式的股份制企业，西部的金融市场发展也会变成一个空壳。在鼓励西部发展区域性金融市场体系建设的同时，一方面必须加快国有企业建立现代企业制度的步伐，积极推进企业的债务重组和产权交易，支持西部国有企业引入内资、外资等多种经济成分，建立符合市场经济要求的现代企业；另一方面，西部地方政府要打破国有企业的垄断地位，给民营经济的发展创造稳定、优惠的政策空间；要打破地域封锁、用全国统一市场的观念武装自己，鼓励企业跨地区、跨行业、跨所有制，选择自己适合的模式去发展。(3)发展西部的产业投资基金，这是一种直接投资于实业项目而非证券化的金融投资工具。既可以促进这些产业自身的发展，还能带动相关产业的发展。为此，当前应加快修改、完善并适时出台产业投资基金管理暂行办法，并考虑优先在西部地区组织试点，支持西部地区以股权投资方式吸引内外资。

　　4、 继续扩大小额信贷的适用地区

　　小额信贷计划20世纪90年代引入我国，在云南、陕西和河南三省进行试点并进一步推广，实践证明这种“造血式”的扶贫方式很受农户的欢迎，并取得了很好的效果。随着小额信贷的逐渐成熟和运用范围的不断扩大，应逐步扩大市场的力量，逐渐削减政府的力量。在实施小额信贷扶贫过程中，政府的作用主要体现在以下几个方面：一是中央银行应对扶贫经济合作社发放扶贫贷款的金融行为加以明确，解决其承贷转贷的金融合规合法性问题。二是继续积极探索有效的小额信贷扶贫形式，逐步扩大试点范围。单纯指望一种信贷扶贫方式“包打天下”是不现实的，要在积极防范和化解金融风险的前提下，紧紧抓住小额信贷到户不是单纯的资金到户，而是资金、技术、效益效果到户这一根本，总结完善小额信贷管理办法，努力探索各种小额信贷扶贫到户的有效形式，并适时扩大其适用地区。

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