再论双稳健政策

　　——关于2005年财政货币政策的基本取向与若干建议

　　-陈东琪 宋立

　　从我国目前的实际情况来看，采用“稳健的财政、货币政策”或“双稳健政策”的提法，比采用“中性政策”的提法似乎更符合中国人的思维习惯，更容易被各方面接受。考 虑到下一步宏观经济政策总体目标或着力点是“稳定预期、保持景气、防控通胀”，所以，财政政策与货币政策应当继续搭配使用，并且应当促使财政政策和货币政策本身微观化，并讲究内部搭配使用。这就要求，财政政策和货币政策既要有明确的总体性取向，又要在各自本身的内部结构上有松有紧，保持必要的弹性和灵活性。从宏观管理角度看，政策重心应从目前以需求管理为主转变到短期的需求管理与中期的供给管理相结合方面来，一方面用货币政策来完成“防控通胀”的任务，即解决短期通货膨胀和经济增长压力等“两难”问题，另一方面用财政政策来完成“保持景气、防控通胀”的任务，即在解决短期稳定问题的同时，努力解决中期的供给稳定问题。税收有增有减，预算支出及国债投资继续保持一定程度的积极姿态，在增加短期有效供给基础上，提高长期供给能力，建立供给稳定机制。

　　我国当前选择“双稳健政策”的可行性

　　在宏观经济调控是否选择“双稳健政策”取向的讨论中，大家对继续用“稳健货币政策”这个提法没有争议，这不仅是因为这个政策已经取得了包括IMF和世界银行在内的国际金融机构的高度赞赏，而且还在于今后一段时期内，我们仍然需要继续推行这个比较符合经济周期新阶段的基本政策取向。所以，有争论的是财政政策的选择，是用“中性财政政策”的提法，还是用“稳健财政政策”的提法？或者用其他提法？

　　当代西方主要经济学者在讨论财政政策时，直接使用过“积极的财政政策”、“扩张性的(松的或松弛的)财政政策”、“稳定性(化)财政政策”等概念，而没有直接使用“中性财政政策”的提法。无论是萨缪尔森、斯蒂格利茨、曼昆、蒙代尔和费希尔等著名经济学者，还是重要的经济学工具书如《新帕尔格雷夫经济学大辞典》等，都没有看到直接使用“中性财政政策”的提法。与“中性”联系的相关概念只有“货币中性”和“中性税收”。因为，相对于扩张性或紧缩性的政策，中性政策在某种意义上意味着不干预或在“稳定化”经济中小有作为，这与凯恩斯主义关于积极干预的基本主张是不同的。而货币主义认为对于稳定总需求来说，货币政策方法优于凯恩斯主义的财政方法，只需要使用货币政策，不需要财政政策，且反对干预性的相机抉择政策，主张实行非干预性的实际上是“消极”的控制货币供应量增长率的简单规则。也就是说，对凯恩斯主义而言中性政策是远远不够的，而对货币主义而言中性财政政策则是不必要的，因此，在西方学者看来不必要直接讨论中性财政政策。

　　我国学者最早提出并讨论中性政策，从单一的财政政策及财政、货币政策组合两方面都有所考虑，既可看到与西方货币主义者关于财政、货币政策主张在一定程度上吻合的某些痕迹，又可看出他们力图在分析中国最新的宏观调控实践基础上做出某些具有创新意识的概括。

　　就当前的实际情况来看，主张实行中性财政政策的学者，既希望促使前期的积极(扩张性)财政政策相对淡出，又希望不要一下子转到“紧缩性”财政政策，操作上保持“中性”或“中立”姿态。这种既不是原来“积极”的扩张性政策姿态，也不是消极不干预的政策姿态，实际上是一种过渡状态。

　　为什么要对实行了5年左右的积极财政政策进行调整？为什么下一步的财政政策要从“积极”转向“偏中性一些的稳健”，从而要从目前的“单稳健”转向“双稳健”呢？

　　从理论方面看，一项用来实现短期总量平衡的宏观调控政策，其持续的时间不能太长，一般在3～4年比较合适。美国学者保罗.萨缪尔森和威廉.诺德豪斯的研究表明：“财政政策的作用会在财政政策实施3年或4年以后全部被挤出”。这个政策效应周期，不仅反映在西方成熟市场经济中，而且也在我们这样的向市场经济转型的混合经济体中得到了一定程度的印证。最近25年中国宏观调控史表明，一种向上或向下的政策取向会在一定的时滞后产生正效应，然后是效应递减直至“全部被挤出”，整个过程一般也在3～4年左右。始于1998年第三季度的“积极财政政策”，到新一届政府开始工作时止，已经实施了4年半。这个政策从推出到产生效应的时滞大约为6个月左右，第四季度开始效应递增，但在2003年第一季度以后，积极的、正的效应出现递减趋势。

　　从国民经济运行的现实情况看，尽管2002年全年GDP增长比上年只加速了0.8个百分点，从7.5%上升到8.3%，但第四季度开始超过9%，明显突破调整型增长周期，进入扩张繁荣期。到2003年第一季度，GDP增长速度达到9.9%，接近“两位数”。这说明前期扩张型财政政策要达到的增长目标已经实现。物价呢？以CPI为例，2002年12月以前为负，2003年1月以后转入正值轨道，4月份首次达到1%，之后在经过几个月反复后从9月开始出现递增趋势。除了GDP增长和CPI上升外，从2003年开始，工业和固定资产投资分别一直在15%和20%以上这样的偏高增长轨道上运行。这些经济指标向宏观调控理论研究者和决策者提示，从2003年(除“非典”时期的外部干扰外)开始，既要通过“点刹”等方式进行月度和季度微调，防止月度、季度的过快扩张变成为年度的过度扩张，避免年度经济出现大起大落；又要考虑对前期实施的积极财政政策进行必要的调整，特别是在社会投资需求转旺的形势下，对积极财政政策做出一定的调整是必要的，也是符合经济周期性变化新阶段的实际情况的，如果不这样，就有可能为以后几年经济的过度扩张埋下隐患。

　　今年以来，政府的实际政策操作做了必要而有效的调整。其突出的表现，一是长期建设国债发行的规模明显缩小，计划的国债发行量由上年的1500亿元减少到1100亿元，实际落实的国债投资项目资金估计到年底可能只有1000元左右；二是取消了实行多年的出口退税政策。现在看来，对积极财政政策取向的调整，我们在实践中积累了一些比较成功的经验，各界都看到了这个比较成功的现实，在这种情况下，提法上做一些调整，不会引起人们的多余猜疑和担心，也不会给经济带来明显的震荡。

　　下一步实施“双稳健政策”的基本思路与主要建议

　　2004年一季度以来，我国经济出现了局部过热问题。得益于及时有效的科学性、前瞻性决策以及各方面共同努力和各种政策工具的协调配合，宏观调控取得了明显成效。从全年各季来看，固定资产投资增长过快的局面得以控制，估计将从年初的50%左右调降到年末的25%左右；GDP增长速度可从9.8%调降到8.5%左右，年度增长率预计为9%或略高一点，与去年基本持平，这就避免了经济大起大落，既实现了宏观调控的预期目标，也体现了比较成熟的宏观管理水平。

　　但也不能不看到，目前我国宏观经济形势出现了一些新的矛盾和问题，其中较为突出的是存在“两难”：一方面，物价上涨势头虽然从9月开始有所缓和，但仍然在高位运行，消费物价指数CPI连续4个月高于5%，持续下去会加大通货膨胀风险，加上不断攀升的国际原油价格提高了国内通货膨胀的预期；另一方面，由于前期货币政策措施操作存在某些偏差、尤其是信贷窗口指导业务力度失当，致使信贷投放和货币供应量增长速度下降过大过快，这会对下一步经济运行产生比较强的紧缩性影响。加上近期国际金融机构对于包括房地产市场在内的中国经济的预期转向悲观，明年经济增长潜藏着较大的内外“下行”压力。下一步宏观调控面临一个新的“两难”关口。

　　为实现短期总量平衡的宏观调控要服从和服务于长期发展和改革，而改革又要为抓住发展的战略机遇期创造条件。我们认为，明年宏观经济政策总的目标或着力点应该是：“稳定预期、防控通胀、保持景气”。一方面要进一步有意识地组织引导一些研究，对于我国经济发展、宏观经济运行、房地产市场趋势等问题进行比较客观的导向性宣传和说明，以引导国际社会和市场舆论；同时对于农产品价格、国际石油价格上涨趋势及影响进行专题研究，及时公布剔除农产品和石油等价格的核心CPI指数，为国内外企业和消费者正确认识价格水平提供必要而科学的背景信息，以消除“额外通货膨胀预期”对价格水平上涨的心理压力。另一方面，要研究采取必要的财政、货币政策措施，并继续推进各方面改革和发展，建立健全协调的宏观调控体系，形成宏、微观良性互动和发展机制。

　　关于下一步财政货币政策，我们认为，鉴于目前我国宏观经济形势极为复杂，对于财政政策的姿态和操作具有复杂的结构性要求，特别是在存在“两难”矛盾和“上下”都有压力的情况下，既要求财政政策与货币政策要合理搭配使用，同时也要求财政政策和货币政策本身必须微观化，并讲究内部组合；既要求财政政策和货币政策要有明确的总体性取向，又要求财政政策和货币政策各自在本身的内部结构上要“有松有紧”，要选择“双稳健”政策组合。政策姿态方面，需要对实行了5年多、且其正效应逐步被挤出的积极财政政策做必要的调整。这个调整要求，既要降低“积极度”或“扩张度”，实现我们讲的“相对淡出”，又不能一下子停止前几年已经采用过的做法，譬如不能全部停发长期建设国债，不能放弃去年以来所采取的、被实践证明具有“稳定经济和结构优化相结合”效果的“结构性减税”措施。据此，我们主张，下一步“双稳健”组合中的财政、货币政策，应该将宏观经济管理重心从目前以需求管理为主转变为短期的需求管理与中长期的供给管理相结合方面来，货币政策主要用来完成“防控通胀”的任务，即解决短期通货膨胀和经济增长压力等稳定问题；财政政策主要用来完成“保持景气”的任务，即在解决短期稳定问题的同时，主要是解决中长期的供给稳定问题。

　　财政政策方面应该运用预算支出政策进行短期的需求管理，用调节短期需求量的办法实现短期供求平衡；用税收政策来调节中长期供给量变化，改善供给结构，实现中长期供给稳定和结构优化。税收政策要“有增有减、有松有紧”。预算支出政策应继续保持一定程度的积极姿态，尤其是国债投资政策方面，要将着力点放在中长期供给能力建设、结构改进和供给稳定机制建设方面来。税收政策要继续推进被实践证明行之有效、具有“稳定经济和结构优化相结合”特点的“结构性减税”措施，以降低总体税负、调动微观主体的积极性，同时缓解当前的结构性矛盾。一方面要适当扩大增值税转型的试点范围，以降低企业的成本，从而减少成本推动型物价上涨的压力。另一方面要有针对性地提高钢材等目前国内紧缺产品出口税率或至少取消出口退税方面的优惠，以相对增加国内市场的供给，减小过大出口需求推动的物价上涨压力；同时应抓紧出台燃油税，在理顺道路税费体制的同时，运用税收政策杠杆调节国内石油需求。为此，需要多税种结合联动，有增有减，同时利用可操作的补充措施加以配合，着重在以下三个方面重点突破：一是推出包括内外资企业所得税并轨和扩大增值税转型试点在内的总量性“税收调整”措施；二是推出包括能源原材料进出口税率调整、开征燃油税和个人所得税调整等结构性“税收调整”措施；三是推出包括降低利息税和股票交易印花税以及提高车辆购置税税率等在内的补充性、配套性“税收结构性调整”措施。

　　货币政策方面考虑到物价上涨相对货币政策的外生性，提高利率后原来存在的“物价上涨”和信贷紧张的两难问题仍然在一定程度上存在，宏观调控的任务依然比较艰巨且更加复杂：物价继续上升和经济增长“下行”压力并存、国际投资者预期出现微妙变化。在此背景下，既要保持货币政策必要的连续性和相对的稳定性，以巩固前一阶段宏观调控的成果；又要注意赋予政策一定的灵活性和应变性，相机抉择、斟酌使用，以应对下一步经济运行中可能出现的新情况、新问题。考虑到资金供给已经比较紧张而物价回落有一定的滞后期，下一步不宜出台新的总量性紧缩措施，可根据实际情况适时适度进行微调。如果物价水平继续居高不下，可在保持政策总体姿态不再收紧的前提下，出台一些对冲措施消除其负作用。如果说2004年宏观调控带有“进中求稳”性质的话，那么2005年的宏观调控需要“稳中求进”、“稳中保进”。“双稳健”的财政、货币政策不仅要分工协作、搭配使用、协调配合，同时财政、货币政策自身也要“微观化”，讲究内部松紧搭配、斟酌使用，对冲个别工具的负面影响，有效发挥整体性的正向调节作用。稳健的货币政策要在姿态方面要进行必要的调整，从上半年的“适度从紧”转变为“总体稳健、适度放松，有紧有松、结构优化”，可以适当扩大公开市场货币投放、降低准备金率和再贴现率，同时进一步运用差别准备金率调整信贷结构，缓解可能出现的资金紧张局面，并对冲提高贷款利率的总量紧缩效应。作为配套措施，应调整消费物价指数构成，公布核心CPI；同时降低利息税和股票交易印花税税率。如果物价回落较慢，必要时可再次单独提高存款利率，以消除负利率持续存在造成的不利影响，但贷款利率不宜提高。

　　(注：国家发展和改革委员会经济研究所刘树杰副所长、刘泉红副研究员和王元硕士参加了有关讨论。)

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