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12月2日《新京报》报道，联合国改革问题高级别名人小组11月30日提交报告，提出根据《联合国宪章》和公认的国际法准则，对迫在眉睫、又没有其他有效应对方法的威胁，一国可以行使自卫权，对其实施“先发制人”的打击。但如果要对并非紧迫性的威胁采取“预防性军事行动”，则应交由安理会决定。
“先发制人”作为一种战略，应该说是布什在“9·11”事件后首次明确提出的。在
此战略主导下，美国先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争。此后，不少国家纷纷仿效，宣布也将实施“先发制人”。比如，别斯兰人质惨案后，俄罗斯正式宣布要以“先发制人”战略打击境外所有恐怖主义势力；澳大利亚总理霍华德也紧步美俄后尘，在大选前举起了“先发制人”打击恐怖主义的大旗；日本也不失时机地举起了这面旗，防卫厅已制定相关法律，以确保当发现外国确实有攻击日本的意图时能够采取“先发制人”的措施。
从常理上讲，“先发制人”战略就是在敌人发动袭击之前实施先行打击，摧毁对手的战争能力。由于反恐战争是一种“非常态战争”，具有袭击、游击、飘忽不定、神出鬼没的战术特点，是名副其实的“不接触作战”，也就迫使防御者只能采取主动的、先发制人的战术动作。比如，古代匈奴人经常袭扰我国边境，也有类似现代恐怖主义来无踪、去无影、飘忽不定的特点，迫使两汉王朝只能采取主动出击的军事战略。可以说，针对反恐战争的特殊性，“先发制人”有时也是被迫采取的一种战略主动。
然而，由于判定对手的袭击意图主要凭借主观感觉和印象，没有客观标准，因而很容易被人滥用，使其成为无故发动战争的借口。当初美国一口咬定伊拉克拥有大规模杀伤性武器，因而理直气壮地对伊拉克发动战争，事后却发现情报完全失实，但战争灾难已无法挽回。如果这种逻辑成为未来世界的主导思维，世界和平将会受到极大挑战。
如果一个国家滥用“先发制人”手段，随时根据“莫须有”的理由给其他国家扣上一顶帽子，然后加以打击，世界会混乱成什么样子？如果允许强国对弱国任意采取“先发制人”的打击行动而不受谴责，联合国将形同虚设，国际法有如废纸，国际社会可能再度陷入弱肉强食的丛林法则。更重要的是，这一规则还将引发新一轮的军备竞赛。
因此，在全球反恐的形势下，“先发制人”战略必须纳入国际法范畴。这次改革方案在要求“先发制人”战略得到安理会认可的同时，也提出了明确要求：必须符合联合国宪章和公认的国际法准则；遭受的威胁必须是迫在眉睫；遭受威胁的国家没有其他有效的应对方式。应该说，报告实际上起到了双重作用，它既使“先发制人”等概念合法化，又对这个概念进行了严格限制。
□苏北(北京学者)
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