宏观调控如何体现法治精神 吴敬琏江平对话

　　-本报记者　张鲜堂　张帆

　　以大力主张发展市场经济而被称为“吴市场”的经济学家吴敬琏，近几年被媒体换了称呼：“吴法治”。

　　而他的老朋友——法学大家江平也在多个场合称，要解决中国的一些问题，恐怕要靠 经济学家和法学家的联盟来解决。

　　11月28日，两位学界巨擘在中央财经大学法律系等机构举办的“2004中国财经法律论坛”上再次会首，进行了一次法学与经济学的“双高”对话。

　　其实，他们早在2002年就共同牵头组织了上海法律与经济研究所。从去年以来，已经进行过多次法律与经济相碰撞的对话。而在这个年末的碰面，他们把话题聚焦在今年以来中国进行的宏观调控上。

　　宏观调控中的利益之争

　　今年以来的宏观调控在社会上引起强大的纷争，对此，两位学者有着殊途同归的解释。

　　吴敬琏说，宏观调控要解决市场手段与行政手段的关系问题；而江平则称，宏观调控要处理好公权力与私权利的界限问题。

　　从经济学的角度，吴敬琏首先指出当前社会各方面包括一些媒体一个认识上的误区。他说，宏观调控的主要任务是通过保持经济总量的基本平衡，去促进经济结构的优化，而不是直接去优化结构。当市场体制建立起来以后可以按照市场经济的办法，也就是运用货币政策与财政政策，通过调节社会总需求与总供给的基本平衡来进行调控。但是现在的问题是市场还不完善，所以还不能够排除使用行政手段。比如说土地资源，还有信贷资源，在相当大的程度上是由各级行政部门掌握的。但是过多的使用行政手段很容易由行政机关来决定资源配置，由行政机关来决定哪个项目应该上，哪个应该压，哪个贷款应该发，哪个不该发，会造成资源的误配置。行政手段用得太多，就不可能很长期的持续，一松手就反弹。

　　江平从法学的角度指出，宏观调控中涉及到一个如何正确处理公、私权利的问题。他说，在市场经济中私权是基础，甚至私权是目的。刚刚通过实施的《行政许可法》在立法报告里边说得很清楚，市场自己能调节、能解决的，国家就不应干预，不进行任何许可或者审批。私人不能够解决，但如果能够用社会权力来解决的，那么尽量由社会权力去解决。只有以上的方式都解决不了的时候，国家才可以用行政手段。因此，这三种权力，应该是市场主体私权的手段和社会权力行使的手段优于国家权力的手段。但是我们多年来的习惯是，国家的手段排在第一位，然后是市场主体自己的手段，至于社会权力干预的手段目前在我国还是相当薄弱的。

　　所以，要弄清一个国家怎样对市场经济进行干预、调控，首先要明确其中涉及利益的秩序和采用手段的先后。

　　宏观调控中的法治缺失

　　吴敬琏认为，宏观调控很重要的一条是要给政府定位，要由法律去调节各个行政部门，使得宏观调控建立在法治的基础之上。首先就是要界定政府的职能。如果不是从根本上把权限范围界定清楚，而是不停地用一个行政权力去控制造成问题的行政权力，用另外一个问题去纠正前面的问题，用后面一个越权来纠正前面的一个越权，权力的配置就变得越来越乱。

　　比如一些监管机关，其实就该管一件事——合规不合规。可是像证监会，它实际上在很大程度上管的是价格，所以股票价格一落人们就把责任归结给它。这是因为最先的权力配置没有做好，所以公众也有误会。

　　而现在各级政府的权力在配置资源上太大。比如说这次经济过热，起因就是各级政府在配置土地时造成了极大的浪费。在市场不完备的情况下，政府在资源配置上的职能可能会大一些，但是其权力要建立在法治的基础上，也就是说要贯彻《行政许可法》。

　　此外，宏观管理机关的职能要以法律为基础。我们现在有两个宏观经济管理机关，一个是中国人民银行，它要依照《中国人民银行法》行政，另外一个是财政部，要按照《预算法》行政。但是现在依法行政还不是很严格，出现了一些有法不依或无法可依的情况。

　　江平提出，宏观调控对于市场经济干预的度要有两个标准。

　　第一个标准就是国家干预的度必须有一个统一的法律准绳，而不能是个案的批准。比如说现在要在南方修建一个1000万吨以上的钢铁厂，几个省都要争，那么究竟应该用什么尺度来决定把这个项目给谁？如果仍然是每个省都去中央，去“跑部”，或者再用别的手段的话，只能说这还是一种人治的手段。

　　第二个标准就是，对于市场主体所享有的权利，没有法律明确规定的情况下，任何人，包括任何政府都没有权力来加以限制和剥夺。对于拥有合法营业许可的企业，就不能因为要整顿秩序而一律关闭。现在可以对私人财产加以限制和剥夺的，只有一个条件，就是社会公共利益。那么，国家利益和社会公共利益是不是一个概念？比如我们在制定合同法时有这么一条规则：如果涉及到国家财产的合同是在欺诈的情况下订立的，适用的是一个无效合同的规定，而对于其他合同来说则只是可撤销的。那么国家财产是不是国家利益？如果把任何国有企业，或者国家控股公司都认为是国家利益，那么我们怎么建立一个平等的竞争机制？

　　在国家干预的手段和方式上，江平也认为需要确定权限范围。他说，我们的法律里有一条可以很模棱两可地解释，就是以合法的形式掩盖非法目的，只要认为你的目的是违法的，那么法律形式都完备了也不行。所以，我们不仅要有权限的明确分工，还需要程序上的明确。如果没有一个明确的程序化操作的规定，也是一个很不完善的法治环境。

　　江平还认为，宏观调控更大程度上需要有一个透明的机制，包括和市场经济主体的对话，或者听证，公权力行使的透明化问题现在越来越引起关注。比如，中国的公司法首先是自由设立主义，只要符合条件就可以设立，但接下来又说需要经过批准。可是究竟哪些企业要经过审批，哪个部门来审批，就不明确了。

　　此外还有私权力的救济问题，尤其是遇到一些更高的公权力，有的时候仅靠诉讼是行不通的，因为可能涉及到的是抽象的行政行为，所以中国必须要加强司法审查和宪法审查的制度，如果没有这些制度，我们在宏观调控中出现的争议和一些问题就很难解决。

　　现在有一个很普遍的问题，对一些项目地方政府先是完全批准，最后又说是违法，要由企业来承担后果。如何处理政府的违法行为？对企业造成的损失，国家应该承担赔偿的责任，否则这个市场经济没人敢进入了。

　　树立法治的理念比立法更重要

　　江平说，吴敬琏认为市场经济有好坏，其实法律也有好坏，这一点恐怕是我们经过20多年不能不认识到的一个痛苦的事实。曾经有人说，现在有些法律已经限制了改革，甚至有的法律对老百姓是不公的。我看他说了一个大实话，法律也有好坏，我始终认为不该迷信法律。但是只要有法治，我想即使我们的法律不健全，只要我们的执法人员、政府工作人员有法治的观念，他仍然可以按照一个法治的准则来处理事务，因为法治是包含了民主、自由、权利这样一整套的配置。我并不是很向往法律越多越好的社会，但是我主张要有一个具有很高法治理念的社会。即使某一个制度不完善，甚至这个制度本身已经落后了，但我们仍然可以依照这个理念来从事一个国家的管理。

　　吴敬琏认为，法治建设有两个方面，一个是立法，一个是司法。有些可能是立法上的问题。但是我们建立了几千部行政法规，应该说法律体系不是最大的问题，最大的问题还是是否公正执法，是否有法必依。一般而言，政府自己要约束自己都比较困难，还是要有第三方约束。现在法律要和过去的区别就在于，过去的法律是管老百姓，而现在是管政府，就是说执法首先要对政府执法。

　　江平则一针见血地指出，我们的目标是走向市场经济，但是现在还有很多东西是非市场经济的，仍然还有很多是国家干预的。中国只有走向更符合市场经济的程度，才能进入法治上真正有序的环境。

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