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11月27日，新华社《谁来修补民航新体制磨合期的漏洞》一文，以11月21日包头空难为引，全面回顾了2002年民航改制启动以来，中国民航业令人担忧的安全记录。文章给人们留下了沉重的思考：民航改制往何处去？安全监管如何加强？
民航改制今年7月已基本完成，自此，航空公司的资产、人员由国有资产管理部门管理；机场、机场安检、公安由地方政府管理。这种分家式的改制实质上是对于民航产权与行
业监管权由中央到地方的双重权力下放。其基本指导方针当然是以提高效率为导向的。但在这种指导方针之外，可能还有民航高层管理部门卸去安全监管的重压之考虑。
近年来，效率导向的改制之风已由市场部门潜入公共部门。这不能不说是受到全球新公共管理运动的影响。自上世纪七十年代末铁娘子撒切尔夫人启动的新公共管理运动已波及许多西方国家，其对公共部门管理效率的提升是有目共睹的。大处的中国行政改革和小处的中国民航改制，也可以说都是延续了新公共管理运动效率导向的思路。
公共部门管理效率的提升自然是皆大欢喜之事。但由于公共部门所提供的是公共产品，因此公共部门的管理效率的衡量标准并非只是经济效益。除了经济效益之外，社会效益更是公共部门的最主要的追求目标。在两个效益之间，经济效益无疑最终是为社会效益服务的，但经济效益似乎已成为时下的公共部门改革的首要目标。
民航改制无疑也是受经济效益驱动的。而从产品属性分析，民航应该是一种比较特殊的准公共产品。特殊之处在于民航所提供的产品包括航空服务消费和公共安全消费。航空服务消费的巨大经济效益使之可以由市场通过竞争提供；而公共安全消费由于风险巨大就必须绝对置于国家的强力监管之下。民航改制自然有利于航空服务消费的产品质量的提升。但是国家将机场、机场安检和公安等此类重要的安全枢纽下放至地方管理，则会由于监管的分散和地方专业管理效能的降低而导致民航安全系数的降低。当下，各航空公司的航班飞行全部排得满满的，飞机连轴转，“五一”黄金周中，有家大型航空公司同时有3架飞机出现故障，造成航班恶性延误。因此，民航改制的政策取向无疑需要重新审视，这种重经营效率忽视公共利益的目标取向使民航业沉淀了不少的安全隐患。
我们认为，民航改制的必要性毋庸置疑，民航的服务水平和管理效率确实有必要通过改制予以提升。但民航改制作为关系公共安全的极为重要的公共政策，必须有更多的公共利益的考量。脱离了公共利益的追求，任何公共政策最终都会走向失败。希望公共政策的制定者和决策者在民航改制的制度设计过程中，更多一些对公共利益的考量，更多一些对公共政策科学性的提升，更多一些对公共政策制度过程的开放，综合考虑如何在提高民航运营效率的同时，更能确保民航的安全监管。
逝者长已矣，包头空难中54条“陨落”的生命已无法追回，但来者犹可追。正如当年英国铁路改制导致火车事故频频(刘海若就是英国此项公共政策失败的牺牲品)，而后导致对新公共管理运动的批判与反思。回到本文的开头，有关方面是否也该反省一下民航改制的效率取向，而更为重视安全服务的供给？
□本报特约评论员谈志林(中国人民大学行政学系)
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