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国资委VS财政部:国资经营预算该谁编制(2)


http://finance.sina.com.cn 2004年11月22日 11:25 《中国经济周刊》
  国资委和财政部职权需重新划分主持人:在国资委专司机构成立前,国有资产这一块事务主要在财政部。2001年,财政部印发的《企业国有资本与财务管理暂行办法》规定,“各级主管财政机关根据本级人民政府赋予的职权,负责企业国有资本与财务管理”,而财政部企业司仍负有监管国企改革的职能。国资委成立一年多来,在管资产这一块,显然更多的是做一些技术性的基础工作,例如制定《企业国有资产统计报告办法》、《中央企业财务决算报告管理办法》,为出资企业选聘总会计师等。国资委在财务管理上较少,在管资产的具体
事务上,国资委跟财政部的关系该如何理顺?倪红日:2001年,财政部印发《企业国有资本与财务管理暂行办法》规定的时候,当时并没有成立国资委,现在成立了,确实需要有一个协调。现在,财政部的企业司也就几十个人,对国资这么大一摊子事,管不了那么多,也管不了那么细,国资委来承担是比较合适的,具体的分工和协调应该再好好研究一下。

  虽然我认为具体编制是由国资委来完成,国资委应该具体负责国有资产、国有资本的财务管理,但国资委编制国资经营预算也不能脱离开财政部,最后还是要汇总到财政部去。财政部是代表政府向整个社会行使管理职能的,要对其起到监督作用。

  我们总有一种误解,认为行政机构的级别平衡了,部委之间就没有了监管的职能。这个其实不能以行政机构来对比,因为财政部是代表政府来管理整个社会的公共收支。

  在将来,国资经营预算应该作为整个政府比如会计体系或者大范围政府预算当中的一个部分,但可能是一个专门的预算,国资委在和财政部配合起来进行编制时,一定要在政府的预算方式上或政府的会计体系上进行一些制度创新,这个很重要。否则没有办法控制,而且也控制不了。

  刘尚希:这个涉及国有资本使命或者定位问题。如果说把国有资本仅仅是定为保值增值,可以由国资委来管理,这样以来,国资委所属企业应该和其他的市场主体一样处于平等的地位,一旦出现财务危机,应该由国资委来兜底,权责对称嘛,财政部就可以不介入了。如果不仅是保值增值,而是当作政府的宏观调控手段来运用,这就意味着国有资本还要承担着一些公共职能,那就不能完全向其他市场资本那样,去追求利润。在这种地位基础上,国有资本和财政部有密切的关系。

  现在之所以出现国资委和财政部职权划分的问题,实际上是想通过管企业来管国有资本呢?还是直接来经营资本?这个问题现在还没有讨论清楚。如果是通过管企业来管理国有资本,应该是通过企业的隶属管理来进行。但这样一来,对国有企业的管理就又类似于计划经济的做法了。随着市场改革的深化,对国有资本的管理应该改变传统的做法,除了少数自然垄断型的行业外,都应当采用直接管理的办法,而不是通过管企业来管资本。

  马蔡琛:其实,早在1990年代中期,我们就在探索组织布局层面上的国有资产管理机构的设置问题,从“国有资产管理局”到“国有资产监督管理委员会”,都代表了这一探索过程中的尝试与改革。其实,国资委主要承担的是一种出资人的权利与义务,这将有可能改变长期以来,国有资产经营管理“多龙治水”的局面。而财政部则是从财务规范与公共性投资收益管理的角度介入国有资产经营问题的。二者之间是相互补充、相互完善的关系。当然,由于1990年代末期,政府机构改革过程中,原来国有资产管理局的主要职能纳入财政部组织机构序列,因此,新成立的国资委与财政部门之间在具体事务管理中,可能会需要一定的“磨合”时期。

  其实,具体的管理事务由哪一个部门来履行,往往是因时间与环境的变化而逐渐适应的动态过程。我们所说的财政部门与国资委之间的“磨合”过程,主要也是指这些而言的。至于产权的变更问题,由于涉及方方面面的利益,其管理主体的调整,无疑需要采取相对慎重的态度。

  收益权取决于投资权主持人:国资委运行一年多来,没有实质性的财权,国资委行使权力显然受到很大的制约。甚至有一种说法认为,国资委成立以来,已经慢慢被“边缘化”了。目前的现实情况是,国资委并不是真正的出资人,只是受政府委托行使出资人职责,国有企业并不上缴利润给国资委。这种情况下,国资委该不该享有国资收益权?倪红日:按道理来讲,国资委是受政府的委托行使出资人职责,就应该享有国资的收益权。但是收益权究竟怎么支配,还需要探讨。因为国资委作为出资人,究竟有没有实权,主要体现在两个方面:一是有没有收益权,二是有没有投资决策权。投资决策到底是由各大国有企业集团决策,还是国资委决策,和是否享有收益权有非常密切的关系。如果国企利润上缴到国资委,投资权自然就到了国资委,因为有收益的支配权,才有投资权。在这个问题上,据我所知,他们始终没有一个统一意见。这也就是说国资委成立一年多来说被“边缘化”了的主要原因。事实上,目前的投资权不在国资委手里,收益权也不在国资委手里,国资委只是在监督、统计、掌握一些资产的变动而已。

  刘尚希:如果国有企业的利润上缴到了国资委,国资委就应该承担所有的风险,包括国有企业的破产、国有企业出现危机的救助等,都应该由国资委自己负责,而不应当用税收去救助这些国有企业。

  马蔡琛:国有企业利润上缴是国家凭借财产权力参与国有企业纯收入分配的形式。税收是以国家政治权力为依据的分配,而利润上交则是以国家财产权力为依据的分配。国有资产的收益权到底应该归属于哪一个部门,也并非是十分重要的事情。如果过于强调这个问题,反倒容易陷入部门利益的纠葛之中。关键问题是,国有资产经营收益的占有和处置,能否纳入一个法制化、规范化的运行轨道。从这个意义上说,以国有资产经营预算作为基本的制度载体,提升预算资金的使用效率,提高公有产权收益的公开性与透明度水平,将国有资产管理置于立法监督机构和广大民众的监督视野之下,才是当前国有资产管理改革的当务之急。如果能够通过国有资产经营预算的制度规范,达到了上述目标,也就不会再有更多的部门执着于获取具体的国有企业收益的名义上的处置权了。

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