|
袁幼鸣
日前，国家发改委正式宣布启动长三角地区、京津冀地区都市圈区域规划编制工作，随即，包括规划区域省市、地级市政府代表参加的规划工作座谈会在京召开。
今年年初以来，“中央政府将在‘十一五’规划编制中，把区域规划放在突出的重要
位置”说法便有所透露；以后，有关将从哪些区域入手试点，规划将重点统筹哪些问题，有多个“版本”见诸高规格研讨会。京津冀地区“入选”有其特殊的区位重要性原因，而确定先期编制长三角地区区域规划，“正”与“反”两方面因素更为显著。
首先，这是长三角地区既有地位和发展空间所决定的。长三角于国家整体利益中位置十分显要，其仅以占全国1％的土地面积、约6％人口总数，创造了近20％的GDP，完成了约30％的出口额；中外舆论普遍认为，未来10年内，它不仅有望成为中国经济发展的领航者，甚至可能成为世界经济下一轮增长的“推动器”。
其次，至今为止，长三角一体化进展缓慢，诸多瓶颈亟待突破是重要原因。与珠三角境内部分纳入广东一省相区别，长三角地区为两省一市行政区划覆盖。近年来，行政区划阻碍市场配置作用发挥现象愈演愈烈。有媒体为长三角经济归纳出亟待一体化“八大方面”，其中有的方面，如“产业一体化”，属于市场自身调整范畴，既不能成为政府加深介入微观经济的口实，相反还需要废除行政力量主导作用；但另有不少方面，如“交通一体化”、“(政务)信息一体化”、“环保一体化”等，则主要属于政府公共服务供应责无旁贷范围。
长三角一体化涉及两省一市政府职能定位问题。近年来，在认识层面上，包括各地政府在内的有关方面基本上已达成共识，其进展缓慢根源在于行政壁垒森严。僵局客观存在，在此意义上，由中央政府职能部门牵头进行区域规划编制，不失为一个办法，如果这一工作在有效破除行政壁垒、重构规则环境和服务平台，进而让市场力量自由勃发方面，发挥出明显作用，将形成阶段性示范意义。
所谓的区域经济一体化，首先是一个统一市场概念。它是经济发展和市场主体的客观与合理要求，自然容不得行政壁垒存在。与当代经济理念吻合，在区域内统一实施资源和生态环境保护也是应有之义。在该方面，长三角地区曾经有过巨大教训，1991年夏天，因为对两省一市共有的太湖资源掠夺性利用，加之防灾建设投入严重不足，以及普遍采取以邻为壑的高筑坝防洪方式，结果，一场内涝让两省一市谁也没有逃掉——580毫米降雨(远小于1954年的890毫米)竟然造成了总计超过200亿元经济损失。
发改委公布的本次区域规划主要任务可概括为：围绕各地区共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题，主要是区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造、生态建设与环境保护，以及关系到区域可持续发展的重大建设项目等，提出统筹协调发展的思路和布局方案；并研究提出促进区域整体发展的相关政策。此外，发改委负责人还透露，本次规划工作要达到“指导性与约束性相结合”的目标。
在当前的国情下，由中央政府职能部门牵头编制的区域规划如何“约束”多个省市级地方政府无疑是一个全新课题。为之，有学者建言设立“副总理级”机构予以统筹。显然，这是“馊主意”，它将新添行政架构，成本巨大，且因谈判主体增加、事权混淆而效率可疑。另有人主张尽快立法赋予“上级规划”强制力，也需要警惕。因为，“上级规划”未必就不会受到利益主体影响，照样必须监督；如果各地“消极怠工”怎么办？照此思路，规划执行职能上收、予以包办是早晚的事，其牵涉面比设立“副总理级”机构更大。
类似“馊主意”不但不能采纳，相反，发改委在运用既有权力“约束”规划实施方面还应保持慎重心态。如以上所言，今天长三角地区各地政府基本已认识到了一体化大势所趋，在局部问题上、具体项目上，不服输、打小算盘、抢跑道的人有，而且不少，但在大方向、大问题上，反对一体化的已比较罕见。一体化进展缓慢，关键在于利益均沾原则没有确立，大家都怕吃亏、互相提防。因此，此次区域规划编制，用江南话说，发改委应该扮演“老娘舅”角色——在涉及众兄弟的利益分配问题上，舅舅的权威来源在于其公正立场。
事关长三角地区两省一市的“切身利益”，本次区域规划最终要做到被多方面接受，具有可操作性(也就是“约束性”)，客观上起到消解行政壁垒作用，需要做到以下几点：
一是充分发扬民主，集思广益，包括广泛听取社会公众，特别是企业界人士的意见和建议。认真听取公众意见往往比接受有组织游说更容易做到公正。企业界人士是长三角一体化的推动者、得益者(相反，则可能是“受损者”)，他们对长三角地区内部壁垒感受深刻并能从实际出发提出有价值的解决之道。譬如，以上提及的长三角亟待一体化的“八个方面”，就是采纳企业界人士体会总结出的。
二是立足长远。如能立足于区域发展的长远需要，做到以整体利益最大化、资源配置最佳化、服务能力最优化为导向，规划即使暂时触动一些地方的局部利益，也有说服的理由，并能得经受住历史考验。
三是作为规划的有机组成部分，在规划实施路径和办法方面，必须充分考虑机制创新问题，包括利益损失的补偿机制，利益共享的投入机制，以及以市场为导向的建设参与机制等等。建言设立“副总理级”机构统筹区域规划编制与执行的人士诧异欧洲国与国之间可以经济一体化，为什么国内省市之间做不到，于是认定要强化权威性。难道没有发现——国与国之间一体化建立在承认利益原则，并建立有利益实现机制基础上？
更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。
| 
