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福建石狮的经济发展速度曾经盛极一时，“小政府、大社会”的城市行政体制，一直是石狮最重要的品牌资源。然而，时过境迁，16年前，石狮的行政机构总数为晋江的三分之一，现在已是三分之二强。政府系列工作部门由11个增至18个，市长由一正三副变为一正七副，开局良好的机构精简改革如今已经回到起点。
为什么机构改革越改越膨胀？我国人事制度上能进不能出、能上不能下的机制；“吃
皇粮”者收入稳定，失业风险小等都认为是构成机构膨胀的原因。然而，很少有人将机构膨胀与制度外收入的膨胀联系起来考察。公共选择学家缪勒(Dennis C.Mucller)在分析政府扩张、机构膨胀的原因时，提到了“财政幻觉与政府规模扩张”，政府机构利用公民察觉不到的方法来增加公民的税收负担(比如说乱收费)，从而扩张财政支出。
我们把预算内资金称为第一财政，把预算外资金称为“第二财政”，那么，这种制度外资金则就可以称为“第三财政”了。这种资金来源于名目繁多的税外收费和基金，是用政府的名义来强制征收的。但是在我国现行的财政收支的格局中，它既不被划入预算内收入，也不被划入预算外收入的管理范围。据专家推算，制度外收入占GDP的5％～10％。按照2003年全国GDP 为116603亿元计，则制度外收入可达5830亿元至11660亿元之间。
庞大的制度外资金的收支运行，必然形成一个强大的内在机制。在中国有一个非常特别的现象，就是“单位创收”，这种局面一开张，许多机构虽然没有收费项目，却千方百计地创造收费项目。对制度外资金的征收，必须要有一支基本征收队伍。种种收费文件的产生，形成了今天差不多每一个政府部门和相当一批事业单位也都拥有了税外费的征收权局面。
制度外资金转化为职工个人收入，这不但推动了机构膨胀。而且，也造成了机构的生存必须依赖于这个不断膨胀的机构。机构改革是一个系统的工程，在计划经济时代“不找市场找市长”给了机构膨胀“寻租”的空间，但是，在转型期的今天，计划经济的惯性依然非常强大。福建石狮市当初的机构改革脱胎于浓厚计划经济的体制下，本来就先天不足，造成现在这种“小政府坐大”的局面，再来算历史账似乎说服力并不强。在这种环环相扣、谁也离不开谁的死结中，仅仅依靠单纯的“精简”，可想而知，这个结是解不开的。
作者：彭兴庭
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