事业单位的未来走向及改革思路

　　北京大学中国保险与社会保障研究中心 河北沧州师专 高书生 张敏　　

　　目前，在研究设计事业单位改革方案时，常常因事业单位体系庞大、种类繁杂而无所适从。从理论上讲，对事业单位进行分类改革，似乎非常符合逻辑。凡属于经营性的，统统转制或改制为企业；凡属于公益性的，国家予以保留并不断加大投入。但是，在操作过程中，对于哪些属于公益性的应予保留，常常纠缠不清，并派生出令人啼笑皆非的“准公益性” ，使得本来就很复杂的问题更加复杂化。

　　如何把复杂问题采用较为简便的方式处理，这是事业单位改革需要研究的重要问题。为此，我建议：从事业单位的未来走向入手，研究设计事业单位改革方案。

　　把事业单位“一分为三”

　　从事业单位改革趋势看，现有的事业单位将会被“一分为三”：

　　一部分改组为公共机构或法令机构，主要是指那些履行公共职能的单位或组织。这些单位或组织，或赋予事业单位性质，或占用事业单位编制，或按事业单位管理，比如，社会保险经办机构、全国社会保障基金理事会、文化市场稽查队，以及证监会、保监会、银监会、电监会等。

　　另一部分转制或改制为营利性机构，主要是指那些以提供私人商品和服务为主营业务的单位或组织，其组织形态将从事业单位转为企业或公司。

　　还有一部分组建为非营利机构，主要是指那些为公众或特定人群以及政府、行业、企业等提供服务的单位或组织。比如，图书馆、博物馆，慈善机构、基金会，行业协会、咨询机构等。

　　确定事业单位未来走向需把握的问题

　　按照事业单位的未来走向进行事业单位改革，需要把握以下几方面的问题：

　　1、 不能以是否盈利确定事业单位的未来走向

　　目前，事业单位改革中有一种倾向，即以事业单位是否存在经营活动或盈利能力，确定其未来的组织形态。如果存在经营活动或具有盈利能力，就被划入转制或改制之列，继而摘掉其事业单位的帽子。对此，需要澄清一个观念，即非营利机构并非没有经营活动，更不可能不盈利。

　　非营利机构属于舶来品，即使在发达国家，非营利机构除了依靠设立者(包括政府、组织和个人)以捐赠等方式“输血”外，本来也具有一定的“造血”功能，否则就不可能生存，更谈不上发展。非营利机构也存在可持续发展问题。据国内学者对6个发达国家非营利机构筹资方式的比较研究，民间捐赠、公共投入和私人收费所占比重平均分别为10%、43%和47%。举个极端的例子，国家图书馆每年创收额超过5000万元，相当于财政拨款的一半，我们不能据此认定其不属于非营利机构。果真如此，无异于开国际玩笑。

　　2、 不能以事业单位所处领域确定其未来走向

　　我国事业单位的分布极为广泛，几乎遍及政治、经济和社会的各个领域。事业单位由于所处领域或服务对象不同，其盈利能力及生存状况差别很大。对事业单位进行改革，其未来走向究竟采取哪种组织形态，是营利性机构还是非营利性机构，不能以其所处领域或服务对象为依据，而应取决于出资人或设立者的选择。因为即使在同一领域内，营利性机构和非营利机构也可同时并存。比如英国的图书出版，既存在非营利性的牛津大学出版社，也存在营利性的麦克米伦出版公司。

　　根据国际经验，非营利机构同营利性机构在登记注册和人员管理及其收入分配等方面，一般是不存在任何差别的。二者的区别主要体现在两个方面，即投入是否要求回报和能否享受所得税优惠。如果设立为非营利机构，出资人或设立者的所有投入(包括捐赠)是不能够要求回报的，即盈利部分不能用于投资分红，但其可以到税务机关申报免税，包括对捐赠者的免税和对非营利机构的免税。

　　此外，从投入是否允许回报派生出另一个问题，即融资。营利性机构既可以间接融资(银行贷款)，也可以直接融资(发行股票和债券)，但非营利机构在融资上受到一些限制，这种限制主要来自投资者。

　　根据非营利机构和营利性机构的以上区别，我们应在研究设计事业单位改革总体方案时，允许事业单位及其出资人作出选择：继续保留事业单位性质，即改组为非营利机构，就应当享受免征所得税的优惠，但其盈利决不允许用于投资分红，并在融资方面受到限制；反之，如果追求投资回报，并通过融资做强做大，就通过转制或改制置换其事业单位身份，但不能享受免征所得税的优惠。允许事业单位及其出资人对未来走向进行选择，事业单位改革的阻力会比现在小，改革的效果也会更好。

　　3、 不能以人员收入水平高低确定事业单位的未来走向

　　事业单位所聘人员收入水平的高低，是影响其未来走向的另一个重要因素。如同事业单位盈利能力及其生存状况千差万别一样，事业单位之间人员收入水平也参差不齐。造成这种状况的原因固然很多，但最主要的有两条：其一，事业单位的工资分配同市场脱钩，即工资收入不是依照劳动力市场价位确定的，而是仍然依照行政方式认定；其二，事业单位将其经营或创收收入，或部分或全部用于收入分配。

　　从理论上讲，事业单位无论转制或改制为营利性机构，还是改组为非营利机构，其工资分配都应同市场接轨，在这方面，二者不存在任何差别。工资收入的高低，不应当取决于所供职的单位，而取决于所从事的职业。只有根据劳动力市场价位，才能判定收入水平的高低。对于非营利机构来说，应根据事业发展的需要决定聘用何种人员，并根据自身的财务状况确定聘用多少人。从这个意义上讲，事业单位所聘人员收入水平的高低，并不决定其未来走向。

　　至于事业单位将其经营或创收收入用作收入分配，这是由目前事业单位工资收入确定的非市场方式造成的。根据国际经验，非营利机构也会有盈利，但盈利部分既不能用作投资分红，更不能用于收入分配。作出这样的制度性安排，前提是工资分配同市场接轨。非营利机构在同所聘人员的契约中，对工资收入规定得很清楚，无论其是否盈利，都不会再同工资收入发生任何关系，该给多少就给多少。

　　全面推进事业单位改革需重点做好两件事

　　如果按照上述思路推动事业单位改革，是能够做到“化繁为简”的。基于此，我建议，在事业单位改革全面铺开之前，抓紧做好以下两件事：

　　1、 尽快研究确定“非营利机构免税清单”

　　具体列举国家承认并予以支持的非营利性组织名单，范围应当涵盖社会发展的各个领域，既包括现已初具规模的科教文卫、社会救助和福利组织，也包括有待发展的新兴组织(如济贫解困的基金会以及商会、协会)。免征的税种主要为所得税类，包括企业所得税和个人所得税。

　　免税清单应是面向全社会的，旨在引导更多的社会力量参与兴办各类社会事业。非营利机构可以是由现有的事业单位改组而形成的，也可以从已成立的民办非企业单位和社会团体转化而形成的，其出资人或设立者无论是国有单位还是非国有单位，也无论是单位和个人，只要符合法律法规和程序设立，都可以向税务机关申报免税。

　　研究确定并及时公布免税清单，有助于规范事业单位改革。由于事业单位分布领域广泛，且从属于若干系统或部门，事业单位改革往往是靠不同部门或分行业推动的。在改革过程中，为最大限度地减少阻力，每个部门或行业都去向财税部门争取税收优惠政策，结果造成相互攀比，口子越开越大。研究确定免税清单，不仅可以使财税部门变被动为主动，而且可以事半功倍。

　　2、 研究制订事业单位社会保障制度衔接方案

　　总的原则是：事业单位不宜纳入社会保险体系。在具体设计时，要抓住两个关键环节：

　　首先，研究设计出一种不同于社会保险的社会保障新制度。新的社会保障制度不宜贪大求全，在保障项目上只包括养老和医疗两类，确保参保人65岁以后每月能领到社保养老金，患病时既能得到及时医治，又不能因负担一定数额的医疗费而落入贫困；缴费率不能像现在的社会保险这么高，最好能控制在工资收入的15%以内(经世界银行精算，养老一项只需12%)，并由单位和个人共同负担；参保方式一定要灵活，只规定一定期限的缴费年限，同时允许间断式缴费，也可以将缴费年限及其金额折算成若干信用点。

　　实施上述社会保障的新制度，必须把事业单位同目前尚未被社会保险覆盖的人群一并考虑。目前尚未被社会保险覆盖的人群，除了事业单位职工外，还包括公务员、乡镇企业职工、进城农民工以及非公企业雇员等。如果新制度覆盖上述人群，根据2000年的统计数据估算，缴费人数大约为2.6亿人，所供养的离退休及退职人员只有871万人。

　　其次，专为在职人员研究设计社会保障制度转轨方案。总的原则是，允许在职人员自主选择，或加入新制度，或留在老制度。

　　凡选择加入新制度的在职人员，可为其设立个人养老帐户，参保单位及个人为帐户注资可享受税收优惠，但帐户实行市场化管理；新制度不再规定退休年龄，年满65岁且缴费达到规定年限即可享受，何时不工作完全由自己决定。

　　凡选择留在老制度的在职人员，其退休养老待遇仍按现行办法确定，但退休年龄将根据国家的统一部署逐年提高，比如采取“小步快跑”的办法，每年延长1个月或几个月，最终延长到60岁或65岁；同时，国家不再硬性规定为其设立个人养老帐户。

　　在职人员无论加入新制度，还是留在老制度，其65岁以前的医疗保障，将主要通过商业保险解决，即由参保单位及个人购买商业性的大病医疗保险。对此，国家可作出强制性规定，并给予一定的税收优惠。需要说明的是，这不会增加用人单位的负担。因为社会保障新制度的缴费率较低，即使加上为个人养老帐户注资和购买大病医疗保险，用人单位负担的综合费率不超过20%(大致在16%至20%之间)，仅相当于目前养老保险一项的缴费率。

全国社会保障基金理事会

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。