宏观调控阶段性评价：2005年中国以改革为主线

　　2005中国：以改革为主线———宏观经济调控阶段性评价

　　本报记者　赵忆宁

　　2005年的中国，来自决策层的“以改革为主线”的提法是一个极为重要的信息。但是，改革的方向是什么？改革的核心价值观是什么？谁来推动改革？“在改革情况越来越复杂 的背景下，需要在更高层次建立改革的决策和协调机制。因此，十分有必要成立由国务院总理直接领导、并向国务院总理直接负责的国务院经济体制改革协调小组。”迟福林建议。

　　2005年为世界所瞩目的中国，在宏观调控刚刚取得阶段性的成果时，中国的下一步如何走？目标是什么？来自决策层的“以改革为主线”的提法是一个极为重要的信息。处在宏观调控的关键时刻，中国将依靠改革与制度建设解决结构问题、体制问题与增长方式问题。

　　一年前，党的十六届三中全会召开，如何完善社会主义市场经济体制的改革有明确目标。一年过去了，在进行宏观调控的同时，改革并没有停下脚步，无论在农村税费的改革、粮食流通体制的改革、银行改革、投资体制改革以及文化体制的改革等等，正在逐步展开。

　　但是，这些还仅仅是一场战役的外围战，改革攻坚的战役并尚未打响。其原因，中国的体制改革在进入最为艰巨的攻坚阶段后，伴随而来的是中国的社会、经济结构急剧变化，新旧矛盾交织，利益调整剧烈，社会心态复杂。在利益格局发生重大变化的今天，进一步深化改革带来了我们以往没有遇到过的难度和阻力。

　　改革的方向是什么？改革的核心价值观又是什么？谁来推动改革？改革又要依靠谁？给我们提出一系列需要思考的问题。

　　“体制”：困扰之惑

　　多年来，人们对“体制”这个词耳熟能详，从“体制改革”到“体制转轨”不一而足。如果说，大到一个国家，小到企业、事业单位的组织和运作的制度称其为体制，还不如用一个例子或者事件更能形象地描述体制以及问题。

　　这次经济过热主要是投资过热，特别是在电力、能源的投资过度。出现这个问题的根源是供给短缺信号的传导以致投资骤增。“又缺电了”只是一个表面现象，他的后面就是一个体制性问题。

　　为什么转眼之间出现供给与需求之间如此大的缺口？有些人把它归罪于“政府压得太厉害、审批太严厉”。如果看事实或许能够认同。1997年亚洲金融危机对中国造成的负面影响，反映在经济增长和电力需求的下降，与此同时，加大国有企业的改革，清理一部分效益不好的企业，表现在电力上就是“负荷上不来”。根据电力供求关系的预测，发改委行使职权，开始对立项上马严格控制。根据国家发改委负责人介绍，从1997年到1998年前后，火电、水电等项目批准非常之少，大型项目就更少。造成装机容量直线下降，1997年只有1236万千瓦，低于1995年和1996年的1266万和1468万千瓦；1998年开工了1021万千瓦。但是1999年和2000年两年开工数比较小，只有600万千瓦左右。到2001年，南方已经出现局部的地区缺电时，开工了2100多万千瓦。电力产品是长线产品，从选址、设计、立项到建成，大型火电一般需要3-5年；大型水电时间就更长，一般在10年以上，等感受到缺电时已经来不及了。

　　这里有一个重要的问题漏掉了。电力需求的专业预测一般来自电力行业的专家，事实是当时电力专家们的判断是“供给没有问题”。发改委具有审批的职能，自然地会在电多的时候限制电力发展。

　　问题恰恰出在这里：一般行业的分析报告的质量是存在局限性的，就行业谈行业的比较多，很少关注宏观层面的变动会给行业发展带来的挑战。谁在这方面具备专业知识呢？谁在做综合性的研究？从政府职能上看，发改委的重要职能是制定中长经济与社会发展规划，中国的现代化、工业化、城市化、信息化、小康社会以及人均收入1000美元都在他们的视野之下。这几大因素的综合作用，究竟会对电力、能源以及其他资源性产品发生什么样的变化？总供给到底是多少？是否威胁着国家经济安全的战略问题？可惜的是，在需要答案的时候没有人提供，任何政府部门没有做出定量与定性的分析与研究，更谈不上给国务院决策者提供真实、准确、前瞻性的信息。这些暴露了有关部门所作的中长期规划的致命弱点。

　　记者在国家发改委的公开网站上，可以看到各种与审批相关的内容，大到重大项目，小到“废旧家电及电子产品回收处理意见”条例和“降低24种抗感染类药品零售价格”的通知。有地方干部反映，现在千万元的投资都要到国家发改委审批。在这次电力紧缺的冲击下，9月份催生了电力核准制的出台，但是，还有多少审批、报批仍在这个部门继续？这是可以算得出来的数字。

　　中国和澳大利亚电力改革相差5年，两个国家的电力体制有些相似之处。一位澳大利亚的投资人不愿意投资电厂是“因为竞争激烈”，而中国投资者却是因为“政府没有审批认可”，尽管这个市场需要电力的供应。

　　如何看待关于计划、市场甚至审批？一直有两只手在打架，即“扶持之手”和“看不见的手”。全国大面积缺电的事实，使人们不免对经济学家有关政府问题的传统观点产生质疑，尤其对最近兴起的政府干预思潮形成了挑战，这种干预手段是建立在“扶持之手”的政府模型上，目的是为了纠正所谓的市场失灵。“扶持之手”起初被认为是一个模范模型，描述了一个福利最大化政府该做什么。经济学家也把各种各样的干预政策说成是对市场失灵的实际反映，包括政府管制、政府所有制、价格控制等。

　　与“扶持之手”相对应的是“看不见的手”。该模型的出发点是，市场运转良好，无需任何政府。政府需要执行一些市场赖以运行的所必需的基本职能，比如提供法律、秩序和国防。除了提供这些有限的公共产品之外，政府的干预越少越好。这种模型的追随者很少探寻真实经济中存在大量政府干预的真正原因是什么，也不关注那些能够遏制政府的改革措施。在现实中，政府的干预程度已经远远超出了任何版本的“看不见的手”的模型。

　　对政府还有第三种描述——“掠夺之手”，仅从字面上看是难以接受的。其内容是对政府持怀疑态度，指出了政府的局限性。“掠夺之手”的出发点源自政府的各个部门并不是追求社会福利的最大化，而是追求部门的私利，运用他们的权力来维护自己的地位。政府部门常常把资源分配给其盟友，而不是配置到有经济效率的用途上。由于这些资源的使用成本是由社会来承担的，并不是由政府来承担的，所以政府对经济生活的控制一般极其缺乏效率。

　　利用上述三种模型能够得到什么结果呢？让我们回到缺电的问题上：持“扶持之手”的经济学家可能不会认为国家发改委的审批是错误的，错误在于应该加强综合性分析；相反，持“看不见的手”的经济学家会认为，政府对竞争性的领域干预越少也好，而市场竞争将会自动平衡能源的供给。结果，不论是“扶持之手”还是“看不见的手”的观点，都会力促政府改革，一个是改进工作的方向，另一个是取消审批制度。而“掠夺之手”与“看不见之手”虽然在基本观点上一致，但前者则更加关注造成这种现状的原因所在。

　　前不久，中国(海南)改革发展研究院对150名经济专家进行改革问卷调查，从已收回的几十份问卷看，专家认为投资体制改革、金融体制改革、国企改革、政府改革应作为下一步改革的重要内容。在各项改革中，专家们一致认为，政府转型已成为当前体制改革的中心和重点。

　　体制：顽症依旧

　　有人把1993年宏观调控与这一次进行了对比，发现事物的规律在变与不变之间，变的依据是从“全面过热”到“局部过热”，治理手段是从“经济手段调控为主”到“使用行政手段为主”；而没有变的依旧是体制问题，在财税体制、金融体制、投资体制、地方投资冲动等一些根本性问题上，两次宏观调控没有大的变化。这说明深化改革和体制创新的任务十分艰巨，实现经济增长方式转变的任务十分艰巨。

　　从今年头九个月所反映出的问题看，无论是结构问题、增长方式问题，都明显地同体制问题相联系，也都集中地反映了以政府为主导的经济体制和运行机制的结构性矛盾和缺陷。迟福林认为：“改革发展到今天，政府主导型的经济增长方式弊多利少，由此引发的矛盾和问题越来越多。因此，进一步搞好宏观调控，需要深化改革，尤其是加快政府改革。”

　　一年前，党的十六届三中全会，已经做出“关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”，其中包括国有资产管理体制改革；农村改革；建立市场经济体系；改革和完善国家宏观调控体系、转变政府职能、改革行政审批制度，改革投资体制；财税体制与金融体制的改革等九大改革任务。

　　三中全会之后，在农村税费改革、粮食流通体制改革、银行改革、投资体制改革、文化体制的改革正在逐步展开。尤为突出的是农村税费改革，打破了1990年代后农村改革极为复杂的胶着状态，这从今年农民收入增长的变化情况便可略见一斑。

　　相比较之下，国有企业改革受到郎咸平提出的“改革产权的误区”的阻击，实际上包括中央企业的改制正在放缓或者停滞阶段；在推进垄断行业改革、放宽市场准入方面，由于垄断行业的改革方案和相关法规主要由该行业和主管部门自己制定，没有超脱部门利益、集团利益的狭隘眼界，部门自我改革正在流于形式，甚至被既得利益集团扭曲，实际上遇到行业和企业的阻扰。

　　政府部门的改革虽然小步走，但是改革很难彻底。以自我推进的政府审批体制改革为例，在一些地方便出现避重就轻、避实就虚的现象；如何判断政府的职能是否到位？观察的视角———公共服务支出指标反映，中央财政总支出中的总量与比例，1998年以来，中央财政在公益性投资方面每年增加一个百分点左右，1998年为11.94％，2002年为15.99％。在竞争性行业投资每年约下降一个百分点，1998年为40.54％，2002年为36.7％。显然，政府的公共服务严重缺失，政府主导型的经济体制和运行机制依然如旧。

　　投融资体制改革进展缓慢。投融资体制改革，是十四届三中全会提出重点突破的三项改革内容之一，正是由于投融资活动与政府行为密切相关，由于政府改革进程缓慢，造成目前投融资活动中的行政干预仍然过多。

　　金融体制改革滞后，还是利益的原因。其一，国有大银行从根本上不愿意创造竞争对手，他们之中一些人参与决策的过程，是既得利益者，所以要维护既得利益。第二是认识问题。认为只要不是国家银行就一定会出乱子，就会破坏金融秩序。事实已经证明，目前民营银行的坏账率最低，关键是政府要有强有力的监管。

　　上述问题是今天的判断吗？不是。大部分是一年前十六届三中全会召开之前专家们对记者发表的意见。人们会问，既然十六届三中全会已经作出明确规定，为什么一年来无法推动这些改革？

　　如果用官方语言描述现阶段的改革叫“改革攻坚”，如果用老百姓的话说，现在“改革改到他们自己头上来了”，其难度可想而知。虽然专家们认为，在目前这个阶段，我们还有通过改革挖掘经济增长潜力的空间，可能不会比技术进步、科技进步对经济增长的推动作用小。但是，上述方面的改革难度之大，出乎当初的预料，都显步履艰难。

　　中国体制改革研究会会长高尚全认为有三个问题尤其值得重视：首先，改革的政策设计上有可能受既得利益集团的影响，存在偏离社会公正的可能，现实中一些所谓的“改革”往往是一些利益集团的谋利行为；其次是改革在实施中面临着这些利益集团影响，造成实施中的“变形”，不仅使好的改革方案难以实施，而且带来对改革的“误解”；再者，由于大的利益集团具有相对“畅通”的利益表达渠道，弱势群体的利益有可能受到忽视，从而造成某些方面严重失衡，既影响改革深化，也影响社会稳定。

　　依据专家们的判断，下一阶段通过经济增长来缓和、消化和解决经济生活和经济运行的矛盾和问题，将会变得越来越困难，而且会加大体制性矛盾和问题的严重性。

　　改革：谁来推动？

　　这里带来了一个相关的问题：谁来推动改革？

　　关于改革的路径不外乎有三种模式：其一是自上而下的传统的思路；其二是自下而上的改革，家庭联产承包制是最好的范例；第三种是两者相结合。

　　大多数人认为，中国还是要依靠自上而下的改革。有人认为，将体改办这一机构纳入到其它机构的决策值得反思。那时，体改办在改革决策过程中提供内部分析，显示出它扮演改革的核心机构的角色。

　　而今天，从当前最重要的经济部门之一的国家发改委的机构设置看，26个内设机构，不包括办公厅、外事、人事三个非专业司局之外，其中只有一个司负责经济体制综合改革事项。经济体制综合改革司司长范恒山说：“还是在抓改革，委主任也非常重视改革，原来相对只是‘对上’的体改办，现在有‘对下’的指导职能。”同时他承认，“一个司的力量有限。”

　　“当前，在改革情况越来越复杂的背景下，需要在更高层次建立改革的决策和协调机制。因此，十分有必要成立由国务院总理直接领导，并向国务院总理直接负责的国务院经济体制改革协调小组。”迟福林建议。

　　显然，如果政府希望成功地推进改革，面临着争端与政策分歧，所以必须要达成共识，在解决争端的时候，独立的改革机构拥有无可比拟的优越性。因为对于政府的其他部门来说，这一独立机构代表中立的立场，这一机构越强有力，推进改革就越容易。这个部门不承担任何部门责任，因此，他们更可能具有战略眼光也更少的黑箱作业。而在国务院设置独立机构，超越各个部门之上就有可能高瞻远瞩地推进改革。

　　吴敬琏说：“在1998年的政府机构改革前，由于主管编制的部门和咨询研究人员之间对企业投资之类的决策到底是应由政府管理的宏观决策还是应由企业自行处理的微观决策存在认识分歧，产生了宏观经济管理机构应设四个(财政部、中央银行、计委、经贸委)，还是应设两个(财政部、中央银行)之争。后来建立了四个宏观经济管理部门。”

　　在这些专家看来，一个高于部门之上的独立机构，将会成功扮演推进改革的“忠实经纪人”的角色。推进改革需要带着改革手套的手来推进改革的。在不考虑部门利益的情况下，为决策者提供客观、超然的改革方案。

　　关于第二种“自下而上”的改革，家庭联产承包制就是成功的范例。这是农民的创造和发明，也得到中央的首肯。关键的是广大农民直接受益，1978年到1985年，农民年人均纯收入增长率为15％，贫困人口从2.5亿减少到1.5亿，为中国和世界历史所少见。这就说明，人民成为改革的主体并受益，改革就能够成功。

　　关于两者结合导致一个新思路，改革是否需要人民群众的参与的命题被重新提出。胡鞍钢认为：“要反思、总结和清理改革思路。”他说，“改革本身是人民的事业，人民既是推动者也是受益者，因此，改革应该是参与式的改革，把利益相关者容纳进来，包括国有企业的改革、社会保障的改革以及机构改革等等。”

　　他认为，深化改革一定是要信息透明的改革，是阳光下的改革。对方向、难点、措施、受益、受损等要向人民说清楚，而不应再像国企改革中6000万职工的下岗，利益受损者没有任何发言权；同时，改革又应该是基于规则的改革，无论是国企、社保等项改革，要有法规和法律相配套，只有这样才能减少改革的不确定性，减少改革的阻力和节约成本，因为改革本身就是制度建设的过程；另外，改革要有政治承诺和时间表，不能拖延，不要使改革落空。比如国有资本预算的改革10年前提出，到现在还没有改。

　　总之，改革是不断调整的过程，无论采取何种方式，要使改革成功，关键是看是否促进公平与效率，是否促进生产力的发展与社会的和谐，是否促进经济增长与社会发展。一般认为，最好的改革时机正好就是政府的政治利益与社会福利相一致的时候，党中央提出新时期的新发展观，就是改革最强有力的推动力。

　　●反馈请E-mail至：[e-mail]。本系列文章之一《中国“缓转弯”》刊于10月25日4版、36版；之二《宏观调控中的悖论与选择》刊于10月28日4版。

　　赵忆宁　本报高级记者

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。