极速城市化的中国版本

　　最新资料显示，我国城市人口已达5.2亿，城市化率为40%左右。

　　国际经验表明，城市化水平在30%-70%之间是一个国家城市化加速发展的时期。

　　有专家预言，到2010年，全国城镇人口将达到6.3亿人左右，城市化水平达到45%；2020年，城市化发展水平达到58%左右。

　　按照邓小平的设计，到2050年中国达到中等发达国家水平，初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到2050年要达到70%~80%。

　　这意味着，从2000年到2050年的50年时间内，中国的城市化增长率要以每年0.78%-0.98%的速度增长。这也意味着，在这50年内，中国有7.2-8.8亿人口从农村转移到城市，以年计，每年达1000多万人。

　　“现代的历史是乡村城市化，而不像古代那样，是城市乡村化。”

　　——马克思《经济学手稿》

　　近代以来，大规模的城市化现象发端于工业革命。

　　工业革命带来了大规模使用机器的生产活动，这要求劳动要素相对集中，再加上工业区域劳动市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集中。人群的集中也带来了市场活动、商业经营以及服务业的发展，而且，人群集中本身也创造就业机会。

　　这些因素的相互影响，使得工业化、城市化、市场化、现代化齐头并进。

　　从18世纪中叶到20世纪中叶，在近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了“城市化”，多数人口形成了聚集居住的格局。20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口比例分别为：美国72%，英国87%，联邦德国79%，荷兰86%，加拿大77%，澳大利亚83%。

　　但在中国，人为的干预造成了城市化和工业化“分道而行”。

　　上个世纪50年代末到80年代初期，在计划经济体制的背景下，出于政治上的考虑，中国采取了一种“以行政手段干预人口迁移”的人为控制城市化发展的政策，时而我们超高速地发展城市化，时而又力图抑制城市化的发展。

　　“一五”时期和“三年大跃进”时期，我国的城市化发展速度惊人，从1949年到1957年，我国城镇化率从10.6%迅速增长到15.39%；1958年到1960年城镇化率更是从16.25%“爆发式”地增长到19.75%。

　　与此形成鲜明对比的是，1961-1965年大量精简城市人口，使城市化率大幅度下降到1965年的17.74%。“文革”时期，大批知识青年“上山下乡”和干部下放，使城市化率进一步地从期初的17.86%下降到期末的17.34%。

　　“城市化”进程被政治的手所牵动，城市化率的高低和工业化率的高低没有联系。二者“分道而行”的后果，是农业为国家提供了大量的积累，但国家却不允许农民进入城市。借助工农业产品剪刀差，工业实现了自我循环，并最终导致先进的农业和落后的城市化的矛盾成为中国经济的主要矛盾，中国也因此形成城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。

　　改革开放后，产业发展补课为乡镇工业提供了广阔的空间，资金技术要求很低的劳动密集型加工业在农村发展很快，形成了“离土不离乡”的非农化模式。

　　“这是导致改革后，城市化依然落后于工业化的主要原因。” 国务院发展研究中心宏观经济研究部第一室主任张立群认为，当补课结束以后，面对市场竞争和产业升级，由于农村市场条件、资金技术条件、基础设施条件等对工业制造业升级以及产业集聚的限制，乡镇工业发展开始面临严重困难，吸收剩余劳动力的规模逐渐减少，这种“非农化”模式面临挑战。

　　资料显示，1997年和1998年，乡镇企业吸纳劳动力的速度连续两年出现3%-4%的负增长，两年共减少从业人员971万人。而这种就地城市化的模式，也最终导致了城市化发展缓慢。1992年到1998年，城市化率仅由27.63%提高到30.42%，年均仅提高0.42个百分点；到1999年，中国城市化水平为30.90%，大大低于当时中等发达国家的70%以上和世界平均城市化率的50%。

　　中国进入重化工时代，终于，中国城市化的步伐开始与工业化合拍。

　　按中国企业联合会副会长、中国房地产业协会副会长孟晓苏分析，1993年-1999年是中国重化工时代前导时期，从2000年中国正式进入重化工时代。

　　1993年，一年前开始的一轮房地产投资热潮对工业增长的推动作用达到了最高峰，当年工业增速达到21.1%，重工业增速快于轻工业2.3个百分点。此时，“民工潮”已经蔚为大观。

　　1998年国家推行“房改”，扫除了住宅销售的政策性障碍，拉开了中国进入重化工时代的序幕。此时，民工的外出务工人数也随之剧增。资料显示，1978-1998年，农村劳动力外出就业人数从不足200万人，增加到6500万人，平均每年外出务工农民增加300多万人。1998年后，农村劳动力外出就业数量开始膨胀，2000年这一人数已达9430万，2003年更是高达1.85亿，平均每年外出务工农民增加近2500万人。

　　尤其是近年来，城乡之间的各种制度、政策的藩篱逐步被打破，城市化速率明显加快。2000-2002年，城镇人口年均增加2155万人，为全部人口增加量的2.4倍，城镇化率年均提高1.44个百分点，比1978-1998年间的平均速率提高了1倍以上。

　　“工业化带动城市化，城市化推动工业化，是新一轮经济增长的又一个突出特征。”张立群认为。

　　“大工业需要许多工人在一个建筑物里共同劳动；这些工人必须住在近处，甚至在不大的工厂近旁，他们也会形成一个完整的村镇。他们都有一定的需要。为了满足这些需要还要有其他的人，如裁缝、鞋匠、面包师、泥瓦匠、木匠都搬到这里来了。……于是村镇就变成了小城市，而小城市又变成了大城市。”

　　——恩格斯

　　不久前，在中国房地产金融论坛上，中国房地产业协会会长杨慎提出，房地产业至少还有20年的发展空间。事实上，这20年也将是中国城市化的黄金时代。这20年中，由城市居民消费升级带来的重化工发展，将带动农村人口的非农化以及人口、资金向城市的转移，并最终造成城市的蓬勃与繁荣。

　　与国外的城市化进程相比，20年的时间无疑紧迫得多：英国、美国城市化达到成熟阶段都用了近200年的时间。

　　同时，与国外的城市化相比，中国目前的城市化还有着特殊的背景：

　　中国是世界上人口最多的国家，拥有13亿人口，而近六成的农村人口的转移，将是世界城市化进程中的一大难题。

　　如今，中国已步入重化工时代。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。

　　信息浪潮席卷，对试图成为市民的农民的素质提出了更高的要求。

　　国企改革不断深入，城市里下岗工人增多，导致城市居民对农民涌入城市的担忧。

　　不同地方的城市化差别巨大：北京、上海等城市已经开始出现后工业化时代的“逆城市化”现象，而绝大多数地区，仍处在人口由农村向城市集中的阶段，等等。

　　“事实上，中国城市化面临的这些问题，是世界上其他国家没有遇到过的。因此，中国的城市化道路，决不能照搬国外经验，只能根据自己的国情来决定城市化的模式与速度。”有专家指出。

　　那么，中国需要走什么样的城市化道路？是市场主导还是政府主导？

　　理想的选择是前者，因为城市是现代生活重要的消费品。

　　而现实的答案是后者。

　　当前，中国政府把城镇化水平作为衡量各级政府工作的重要指标，这在客观上提升了各级领导对城镇化水平重要性的认识。但是，一些地方仅仅满足追求城镇化水平这个数字的提高，大铺摊子、不重内涵、盲目无序扩大用地规模，并造成一些地方的“有城无市，有场无市”的“空壳城镇”现象。

　　拥有15万人口的安徽省六安市叶集镇，修建了一个占地100多亩的广场。由于镇里财政紧张，一些被征土地的农民至今没有得到足额补偿款，以致形成一道奇特景观：一边是号称皖西最大的豪华城市广场，一边是农户透风露雨的低矮茅舍。这些失地农民找不到新的就业门路，陷入了种田无地、上班无岗的困境。

　　浙江省安吉县48万人口中，有40万是农业人口，近几年，这个县以“经济开发区”名义征地上万亩，大量土地征用时没有批文，属于非法征用的“黑地”。

　　“在地方政府主导的城市化进程中，土地的开发成本很低。”专家指出，在城市建设过程，土地常常以协议方式转让，不能通过市场化交易反映真实地价，征地、拆迁补偿标准不健全或不能严肃执行。

　　即使是根据现行的《土地管理法》，土地价格也被严重低估，导致圈地热情不断高涨。该管理法规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不能超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但是以现金形式补偿的通常都在1.5-3.5万元/亩之间，这与土地使用形式转变后，动辄几十万元/亩的土地收益相差巨大。

　　“从农民手里买到的一级市场土地价格是最背离市场定价原理的。现在许多政府部门不光是垄断了一级市场，而且通过收购二级市场等措施推动了地价上涨，这些问题的关键，源于土地价格是不由市场供求关系决定而派生出来的。”杭州商学院副院长张仁寿说。

　　在低成本和政绩观的驱使下，以城市范围无限制的外延扩展和空间的无序蔓延为主要特征的粗放型经营，在中国的城市化进程中颇有市场。

　　资料表明，80年代中期至90年代中期的十年间，中国城镇用地规模平均扩展了50.2%，一些城市已经超过200%。根据国际上比较合理的城市用地增长率与人口增长率1.12∶1的比例，我国已经高达2.29∶1，造成单位用地的平均产出远低于国际的平均水平。

　　而这种粗放型经营的表征之一，就是建设“政绩工程”。有资料显示，2002年各级领导班子换届后，各地就开始了新一轮“政绩工程”的基建投资热潮。国家统计局发布的数据表明，今年1-2月城镇50万元以上项目完成固定资产投资3287亿元，比上年同期增长53%，创1994年以来同期增幅最高值。1-2月国有及国有控股投资1999亿元，占固定资产投资的60.81%，增长55.2%，其中中央项目投资只增长12.1%，而地方项目投资增长却高达64.9%，增幅同比提高24.7个百分点。

　　“这类投资具有‘软约束’的特点，属于非理性的投资行为。” 华夏证券研究所宏观预测部分析师诸建芳认为，“形象工程”、“政绩工程”大多效益低下，不少地方政府靠经营土地筹集资金，由于有土地做抵押，或者以其他担保的形式，不可避免地给地方政府带来了未来的财政风险。

　　在这种情况下，今年中央不得下决心进行宏观调控。截至 6月中旬，全国共清理出各类开发区6741个，山东个别县的开发区甚至达到50多个。

　　与此相配合，国土资源部有关负责人强调，中国将实行最严格的土地管理和耕地保护制度。而随着土地政策的收紧，城市房价一路攀升。据最新的统计快报显示，我国今年前八月商品房平均价格同比增长13.5%，比今年一季度上涨6.9%；商品住宅平均价格2525元／平方米，同比增长11.2%，比一季度上涨4.7%。

　　于是，宏观调控成了一把“双面刃”：一方面，约束了地方政府“毫无节制的粗放型经济增长”，另一方面，这种“一刀切”的政策也在某种程度上阻碍了城市化的发展——道理很简单，房价步步上升，最终抬高了农民进城的门槛，增加了农民市民化的成本。

　　“要发展城市，当然要占用大量的土地。当几亿农民涌入城市时，我们总不能希望城市还是原来的大小和规模吧？况且，在相同的土地上，城市可以容纳更多的人口，可以产生更高效益。”专家认为，土地政策的关键不是要不要占用农地的问题，而是如何有效地利用这些土地，为城市发展做好准备的问题，“这需要各级政府根据不同情况进行统一规划”。

　　“都市化是一个过程，包括两个方面的变化。一是人口从乡村向城市运动，并在都市中从事非农业工作；二是乡村生活方式向城市生活方式的转变，这包括价值观、态度和行为等方面。第一方面强调人口的密度和经济职能，第二方面强调社会、心理和行为因素。实质上这两方面是互动的。”

　　——摘自《世界城市》

　　事实上，在中国目前的城市化进程中，体制形成的障碍力量强大。

　　由于户籍、教育、医疗、保险等各项制度的限制，大多数进城务工的农民都无法像市民那样，平等地拥有居住、迁徙、财产、教育、就业、社会保障、社会福利和个人发展等方面的权利，无法成为市民。

　　同时，现行的土地政策规定，如果农民永久性地离开土地，他对土地的权利就丧失了；而在农用地转为城镇建设用地时，农民并不能得到体现土地真正价值的赔偿，从而无法获得足够的进城资金。在诸多因素的限制下，更多的农民选择了“临时务工，定期回乡”的道路。

　　“农民外出打工，实际上是非城市化的。”辽宁大学经济学院教授张桂文认为，“民工潮”虽然使农民走出了乡村，但并没有成为真正的城市居民，也没有割断与农业的关系，农民进城务工具有兼业性质。

　　对此，上海社会科学院的楼培敏建议，对征地农民的补偿应该是“土地使用权出让/转让”的“基本金的全额赔偿”，即农民的土地被公开透明拍卖后，扣除土地的清场费用、必要的基础设施建设的费用和应该缴纳的相关税，余额就是农民的收益。

　　同时，国家还应为失地农民设立社会保障基金，其内容应包括失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助。一旦农民被纳入社会保障体系，他们才不会在遭遇失业、工伤、疾病、年老丧失劳动能力等情况时，又被迫重新从事农业生产。

　　同时，“小城镇大战略”作为全国城市化的指导方针，也在一定程度上限制了城市、尤其是大城市的发展。

　　1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第四条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”在这里，大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。

　　1996年国务院颁发的18号文件，1997年中共中央、国务院颁发的11号文件，都对控制城市规模问题提出了严格和具体的措施与规定，其中包括基本停止人口规模在100万以上的城市中心区发展 、将人口规模超过50万的城市的总体规划全部收归国务院审批、建立规范化的城市规划检查制度等。

　　“在看到了西方发达国家的‘城市病’后，中国政府决心通过限制城市规模来减少这种情况。”有专家分析说。

　　但是，这种做法忽视了城市化作为经济规律固有的强大性，也忽视了中国巨大的地域差异和城市病可以通过良好经营得以缓解的事实。

　　“国际经验证明，城市、特别是规模较大的城市，会产生明显的聚集效应，从而带来更高的规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应。”中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁和国务院体改办研究所夏小林，曾经对城市的规模收益和外部成本进行了计量模型分析。

　　在对由政府和个人负担的外部成本都做了充分扣除之后，模型分析的结果证实，城市的规模收益随城市规模扩大而明显提高，大致在10万-1000万人规模区间都有正的净规模收益。在100-400万人之间时城市的净规模收益最大，在最高点(200万人)大约相当于城市GDP的19%左右。此后逐步下降，直到超过1000万人时才变为负值，即规模收益被外部成本抵消。

　　而大城市超前优先增长，则是城市化的显著特点。有关资料显示，英、美、日、韩等国，百万以上的城市人口占全国人口的比重分别是23%、39%、37%和52%；美国3/4的制造业和服务业聚集在大都市区，日本80%的经济总量集中在东京、名古屋和大阪三大都市圈。

　　如今，随着中国经济的迅速发展，长江三角洲、珠江三角洲已呈现出城市绵延区发展的态势。在其他一些地区，如京津唐地区、湘中地区、成都平原地区、以武汉为中心的湖北平原等，也呈现出城市圈或城市带发展的态势。

　　但是，由于行政区划不能适应城市发展的变化，“这些城市密集地区的发展缺乏统一的规划，不利于这些地区城市的健康发展。此外，还缺乏全国性的城市体系规划和省域城镇体系规划，一些城市的城市总体规划也需要相应进行调整和修订。如果中国的城市化进程得到加快，没有科学合理、相互协调和城市发展规划，中国城市发展的后果是难以想象的。” 国务院发展研究中心研究员王慧炯认为。

　　在城市飞速发展的同时，中国还缺乏对城市和乡村的整体规划。国家重点基础研究计划项目首席科学家曹志洪举例说，日本在城市化的过程中，为了确保突发事件发生时，国家仍能及时恢复农田的粮食生产能力，日本政府就让一些农田抛荒，给农民补贴，以便让土地不被挪作他用，这样粮荒、战争的时候就能迅速恢复种植能力。

　　“我们必须把城市化提到大战略高度。” 原中共中央农村政策研究室主任杜润生说。

　　城市化的深刻内涵在于，它不是简单的城乡人口结构的转化，更重要的，它是一种产业结构及其空间分布结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转化。

　　——摘自《中国城市化》

　　“经济发展模式的转型，不仅包括经济增长方式的转变，还包括城乡二元结构转换、经济社会的协调发展。”国家发展改革委宏观经济研究院副院长王一鸣认为，发展模式转型的成功，不仅会造成物质财富的积累，而且会带来发展的广泛参与性，让发展的成果被公平分享。

　　目前，我国的产业结构不尽合理。在一些发达国家，第一产业在经济中的比重一般只有5%左右、甚至低于5%，第二产业一般占30%左右，第三产业超过了60%；在发展中国家，第三产业一般也超过了40%甚至50%。

　　但在我国，第一产业至今仍占17%左右，第二产业占大约一半，第三产业只有30%多一些，明显不够合理。其原因在于城市化水平太低，主要依托城市化的第三产业长期发展不起来。

　　“城市，因为人口、资本、享乐和需求的大聚集，必然对住房、水、电、热、交通、文化、教育、通讯和享乐设施产生大需求。大批的第三产业因此应运而生。” 全国政协常委任玉岭说，美国第三产业占整个经济总量的75%，这与美国人55%以上居住在50万人口以上的大都市密不可分。这是仅靠发展小城镇所难以实现的。我国至2002年，第三产业产值仅占32.2%，而且近7年仅增1.2个百分点，这说明，我国的城市化还没能实现农村消费型人口向城市消费型的过渡和转移。

　　更重要的是，通过城市化，大量的农民将成为市民，城乡二元结构被打破，所有人都能公平分享发展成果。

　　现在，大量农业剩余劳动力滞留在农村内部，造成了人多地少的状况，而且农村家庭联产承包责任制的推行，土地被人为分割成细碎的小块，增加了生产成本，并且单一的农户家庭应对市场风险的能力差，从而使得农民的边际收益减少。农村无法进行规模化和集约化经营，不利于农业劳动生产率的提高。更重要的是，城市人口比重低，导致了农产品市场狭小。

　　同时，农村人口占总人口的大多数，农民收入水平低下，又会导致对工业品的需求不足，从而制约工业化进程。90年代末期以来我国出现的有效需求不足，其主要原因就是农业剩余劳动力过多所引起的农民收入水平低下。

　　“单单采用价格保护、补贴等办法永远解决不了农业问题。现在的问题是，越让农民生产更多的粮食，‘谷贱伤农’的后果就越严重；越是让农民安定下来，不要出去，他们子孙后代的人数就越多。” 美国三一学院经济系教授文贯中认为，在融入到世界经济中后，中国的农产品并不具备比较优势。同时，大量生产农作物还会破坏生态。

　　资料显示，2003年，我国城镇居民收入增长速度达到了8%以上，而农村居民收入的增长速度只达到4%。现在，我国的基尼系数达到了0.45，已经超过了0.4的警戒线。而贫富差距的加大，带来的将是社会的动荡。

　　那么，如何解决这些问题？众多学者达成共识：城市化。学者们向我们描述了城市化将给中国带来的巨大变化：

　　大量的农民成为市民后，留在农村的农民人均可以拥有更多的土地，从而实现规模经营，并摆脱农村的贫困局面。

　　城市人口的急剧增加，密集型的第三产业在城市得到发展，内需因此扩大，居民的收入普遍提高。

　　一部分进入城市农民的土地不再受过度垦殖，生态得到恢复。

　　由于观念的改变和成本的提高，转化为市民的农民将在经济利益的驱动下实现“计划生育”，中国的人口问题也将得到解决……

　　城市化，将成为中国经济持续发展的内动力。

　　“一个不能让民众富强、减小贫富差距的工业化国家是危险的。从这个意义上说，步入城市化快速发展阶段的中国，已经进入更深、更广的改革区间。因为只有城市化，才能使中国实现持续、全面的发展。”专家说，极速的城市化，对中国来说是无疑一个发展的良好契机。

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