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近日，《北京市城市道路桥梁管理办法》开始征求市民意见，该办法规定，将禁止对可能严重影响公共安全和车辆、行人通行的城市道路进行挖掘。这意味着京城市民戏称为大马路的“拉链现象”，将受到法律限制和制约。不过，人们对此也存在疑问，法律能否得到有效实施？法律能否管住马路“拉链现象”？
事实上，“拉链现象”并非北京特有和独有现象，全国各大城市都有“拉链现象”
。从表面上看，“拉链现象”产生的直接原因是城市缺乏规划，各管理部门缺乏协调，导致了道路建设和管道建设的不一致和不协调。
自然，最简单的解决办法是加强城市规划和部门协调，建立道路建设和管道建设的协调机制。然而，这些办法由于缺乏刚性，存在较高的交易成本和知识要求，并非总是能够奏效。而要改变城市道路中的“拉链现象”，就需要找出产生这一现象的原因，改变制度激励环境，使得城市各管理部门有动力自愿和自主从事长远规划和部门协调。
其实，“拉链现象”的产生有着更深层次的原因。城市道路属于公共资源，任何部门都可以，以公共利益名义挖掘道路，实现自身利益和目的。我们都知道，公共资源在缺乏明确产权界定的情况上，就会产生“公地悲剧”，即个人利益的最大化导致公共利益的最小化。同样，各部门可以随意挖掘道路，铺设管道，实现自身部门利益和局部利益最大化，却导致了城市道路“拉链现象”，不仅浪费了公共资源，而且还影响了公众的出行和公共安全。
很显然，要改变城市道路中的“公地悲剧”，就需要明确城市道路的产权，重新配置城市道路这种公共资源，从而使这种资源最大限度地实现公共利益，提高资源的利用效率。通过道路产权的明晰，改变各种道路使用者的权利格局，促使道路规划者、道路所有者、道路管理者和管道铺设者良性互动，从而达到自愿协调行动和共同规划的目的。
值得关注的是，北京市出台的《办法》已经体现了对城市道路产权重新配置和界定的思想，如新建、改移、维修地下管线需要挖掘城市道路的，要实行计划管理，由交通路政管理部门依据年度挖掘作业计划，办理许可手续；使用未满5年或者大修竣工后未满3年的城市道路，要挖路必须报市政府批准。此外，还规定管线规划和建设将实现同步建设原则。
不过，这些规定仍然是采取行政性方式来配置城市道路的产权，主要将道路产权配置给交通路政等管理部门，而政府各部门之间存在紧密联系，这样有可能形成政府内部的交换和妥协，从而最终不能够从根本上解决城市道路的“拉链现象”，或者说，只可能使“拉链现象”有序化，并不能够真正避免和减少城市道路中的“拉链现象”。
而要真正改变这种现象，这就需要作为道路出资者的纳税人和作为道路挖掘受影响的相关利益群体，拥有对道路建设和管道建设的听证权和决定权，打破行政机关的内部权力格局，从而使得道路交通的建设真正符合民众需求。
这样，公众无论在道路建设和改造方面，还是在管道建设和改造方面，都拥有最终发言权，成为城市道路的真正拥有者。相反，无论是作为代理人的城市道路建设者，还是作为代理人的城市管道建设者，都会按照作为委托人的民众的意志办事，而城市道路的“拉链现象”自然而然也会随之消失。
□本报特约评论员李文钊(中国人民大学行政学所)
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