质疑公车改革 节约论难圆其说且车补无公正可言

　　　宫希魁

　　目前，一些地方正在推行所谓“公车改革”，其大体做法是，取消为领导干部配备的专用公车，按干部职级高低发放不同数额的交通补贴。此种做法似有被广泛肯定之势，溢美之词频见报端。在我看来，这不过是干部集团的话语霸权和自我评价，借用“公车改革”名义自己给自己加薪而已。

　　公车消费无法理依据

　　目前，公车消费已成大患，不改，财力、民力均无法支撑。但是，究竟怎么改才合理合法，才有法理依据，这是首先需要研究的问题。目前的所谓“公车改革”，其实质是纳税人出钱赎买党政官员的公车专用权。这种交易如果能够成立，其前提条件必须是官员的公车专用权建立在合法授权的基础上。这就是说，目前官员这样使用公车，是哪个合格的法律授权主体批准的，如果没有合法的批准程序，党政官员凭借自己掌握的公共权力，自己给自己配专车，那就是一种公权的滥用，一种不合法的行为。

　　回顾解放后公车消费的历史，干部专车的配备经历了一个由较高职务向较低职务大面积扩散的过程。在上个世纪五六十年代，按照国务院的有关规定，只有副部级以上干部才有资格乘坐专用小汽车。其他级别干部只能根据工作需要，与其他人共同使用单位公务用车。当时，县委、县政府就那么两台吉普车，并不是县委书记和县长的专用坐骑，而是机关的公共用品，由谁来使用，主要依据公务需要的重要程度来决定。后来，随着经济的发展，地方财力的增加，尤其是分灶吃饭的财政体制形成后，地方政府有了更大的财力支配权，这就为一些干部随意扩大职务消费范围，竞相购买小汽车敞开了方便之门。从上个世纪80年代中期开始，公款购车热一浪高过一浪。从地市级到厅局级，再到县处级，直至乡镇级，许多单位不但一把手坐专车，甚至每个副职都有专车。这样配备和使用公车，地方政府和党政官员是无权自作主张的，如果没有纳税人的许可，没有人大的批准，都是滥用行政权力的表现。目前的公车消费，无公认的法理依据，无权威性文件可遵循，普遍是按潜规则办事。这样，你买我也买，你坐我也坐，火借风势，风助火威，以至令社会无法承受。这种做法本来就于法无据，现在却要人们承认它的合法性，而且由官员自作主张，自定价码要公众出钱来赎买，其道理何在？

　　另外，发“车补”的另一个说不出口的理由是所谓“公务员工资低”，因此用这种变通办法补偿一下未尝不可。此论同样站不住脚，无法理依据。公务员工资到底低不低，暂且不论，那么多人包括相当数量的博士生都拼命往公务员队伍里挤，本身就给“工资低”的说法打了一个大问号。退一步讲，假设就是真的工资低，也不能用发“车补”的办法去补，而应通过正常程序，名正言顺有规则地增加工资待遇。否则，会越搞越乱。

　　“节约论”难圆其说

　　目前一些地方推行的所谓“公车改革”方案，其必要性和合理性的主要论据是可以“大量节约经费”。账一般来说是这样算的：某地区或部门一年养公车所需的折旧费、维修保养费、汽油费、保险费、其它各种杂费、再加上司机的工资和福利累计起来构成养公车的总成本。比如，某地区为此每年需支付100万元，现在实行“公车改革”，取消这些所谓“公务用车”，改为按干部职级发交通补贴，每年支付的交通补贴仅为70万元，比原来减少了30万。于是就宣布，这样的改革能使经费节约30%，多方共赢，好处多多，真乃利国利民之举。此种论证逻辑是以事实上形成的公车费用总额为前提，只要能使这个费用总额有所下降，就被认为是“合理的改革”或“成功的改革”。这样的论证能够成立吗？我的回答是否定的。道理很简单，即使从总支出100万中压缩掉30万，还剩70万。这70万元就是这个地区保证公务交通的合理成本或必要成本吗？未必。公车费用的支出，哪些是必要的，哪些是不必要的，如果要细算清楚，确实是一件很不容易的事情。但总观全局，近年来公车费用的飞速膨胀，已经成为各地财政支出的黑洞，这是不争的事实。否则，公车改革也就不会这样令人瞩目了。这种公车费用的增长与官员公务量的增长不成比例的情况可以间接地证明，公车费用增长中很大一块是不必要的不合理的增长。有经验数据常被引用，公车大多三分之一用于公务，三分之一干部私用，三分之一司机私用。如果以这一经验数据为准，至少把费用规模降低60%以上才能达到合理支出边界。

　　如果认为只要降低了费用总额，就是一种应该加以肯定的制度改进，无异于承认浪费公款有理，浪费公款有利。因为哪个地区和部门购置的公车越多，滥用公车的现象越严重，公车消费的支出数额就越大，实行所谓“改革”后，即使砍掉一块，能够用于发放补贴的数额还是要相对大一些。这岂不是谁不守规矩，谁胆大谁就占便宜吗？那些廉洁自律不滥用公车的地区和部门，因为已经没有此项经费压缩空间，岂不也就失去了改发交通补贴的理由。这样的逻辑究竟是在鼓励什么，不是一目了然吗？

　　这种“节约论”不能令人信服的另一个理由是，发放了补贴，取消了公车，我们的一些“公仆”很有可能把失去的公车实物消费转嫁给服务对象。我到你那里去办事，你派车接送好了。在特定情况下，谁敢怠慢这样的官员。

　　发“车补”无公正可言

　　发“车补”名义上是解决公务活动交通费用的补偿问题，其实质是以地区或部门为单位，按干部职级的高低分别增加不同数额的职务补贴。这些补贴发到个人手里之后，如何使用，使用到什么项目上，完全由个人决定，其他主体无权干涉，也无法干涉。各级干部增加的这笔收入，其中一部分可能用于支付公务交通费用，另外的部分则可用于家庭储蓄投资和消费。不同的个体情况大不相同，支出的比例和结构也会有很大差异。因此，名义为公务交通补贴，但实际上部分或大部分转化为个人收入。这样，获得“车补”的群体，除了原先获得的工资、补贴、奖金、津贴和其它福利性收入外，又多得了一个“车补”，而且数额不菲。用这种办法增加的收入，不仅师出无名，而且极为混乱，随意性很大，造成新的社会不公。

　　这种社会不公，表现主要有三：第一，阶层收入差距不合理拉大。干部集团发“车补”后，职位较高者可获得上千元甚至几千元的补贴，一般干部通常也可得到几百元直至上千元，仅此一项，就接近或超过中低收入者的平均工资。一个普通劳动者，辛辛苦苦干了一个月，其收入水平还赶不上一个处长的“车补”多。这样的阶层收入结构能说是合理的吗？第二，不同地区公务员收入差距不合理拉大。不同地区的经济实力和财政状况很不相同，能够支付的“车补”标准也会有很大差异。甲地的处长每月获得“车补”可能超过2000元，乙地处长可能每月只得500元。同职同级干部，履行的公务和职能也大体相同，但获得“车补”的差距却如此之大，在道理上无论如何也是说不通的。第三，不同部门间公务员收入差距不合理拉大。同一地区，不同的部门，不同的机关，由于隶属关系不同，属于不同的“条条”管辖，因而可以制定出不同的补贴规则和补贴标准，因而产生新的系统间的收入差距扩大和结构紊乱。上述三个差距的拉大，既不符合效率原则，也不符合公平原则。无论从协调阶层利益关系方面来说，还是从理顺公务员系统内部分配关系方面来说，发“车补”都是一个后患无穷的错误决策。

　　把我们的思路再延伸一下，如果“车补”方案一旦确定，照此逻辑推断下去，将还会有一系列的补贴项目出台。现在很多人不是在研究所谓“职务消费货币化”吗？公车消费只是职务消费中的一项，除此而外，还有公费宴请、公费旅游、公费培训、公费送礼、公费通讯等等。所有这些项目，对于地方财政来说，哪一项不是一个巨大的负担。为了所谓减少开支，一项项都量化到个人发“补贴”好了。这样一路发下去，我们的“公仆”们可真是发财了。但是，稍有点社会良知的人都会想一想，如果这样改下去，干部们都闹个钵满瓢溢，可老百姓的日子怎么过呢？有谁还能养起这样昂贵的政府？

　　自我肯定不足为凭

　　发“车补”的公车改革方案，在一些地方实施后，据说“很成功”，其主要理由是不但节约了经费，而且受到了各级干部的“普遍欢迎”。好一个“普遍欢迎”！到底什么人“欢迎了”？原来是各级干部。不仅局长、处长欢迎，科长和一般办事员也欢迎。这样的结果，一点也不奇怪，太符合逻辑了。因为这种“补贴”分若干档次，从地区和部门最大的官一直发到最小的办事员，人人有份，何乐而不为。职务低者收入虽然少些，但每月增加三四百的，也不是什么坏事。原来当官的坐小汽车，自己连边也沾不上，现在好赖还多拿了几个钱，心里也就平衡了。

　　“车补”的受益人是各级干部，然后又把各级干部的“普遍欢迎”作为“车补”改革“成功”的标准，这样的逻辑能够成立吗？如果用于“车补”的货币是干部集团自己生产和创造出来的财富，他们上了税之后愿意怎么分就怎么分吧，外界也不好进行干预。但恰恰不是这样，他们发的“车补”是纳税人缴上去的钱，是各种劳动者在经济活动中创造出来的财富。这种钱的使用必须符合社会公共利益，必须符合纳税人的意愿并受到纳税人的监督。因此，是否应该发“车补”，怎么个发法为宜，不能干部集团自己说了算，不能自己感觉良好就算好了。办这样的事情，必须超越干部集团的局限，广泛征求社会各界的意见，让各种纳税人说说话，到底该不该这样补。现在强调“立党为公，执政为民”，无论办什么事情，都要首先看看广大人民群众答应不答应，满意不满意，高兴不高兴。在是否实行“车补”的问题上，我看贯彻这条标准是再贴切不过的了。

　　出路在于寻求治本之策

　　对上述公车改革方案持否定态度，并不是要维持现在通行的公车消费办法。这种办法漏洞太多，消耗太大，滋生腐败，已经到了不改不行的程度。但到底怎么个改法，我以为必须寻求一条治本之路。

　　真正的公务用车，是公职人员履行职务的必备工具，是财政必须支付的行政成本。公车改革并不是要取消一切公务用车，而是要把那些非公务性用车成本从公务性用车消耗中剔除出去。问题的关键在于怎样划清公务用车和非公务用车的具体界限。在这个问题上，肯定是公说公有理，婆说婆有理，莫衷一是。坐惯了公车的官员们，肯定说我外出考察、参加会议、上班去单位、下班回家、各种应酬包括参加宴会，有哪一样不是在履行公务，为了保证这些活动的顺利进行，配一辆专车是理所当然的事情。

　　笔者不这样认为。同样上下班，同样参加一个会议，同样应邀赴宴，教授、工程师、医生、文化工作者、个体户和私营企业主等各界人士都可以乘公交、打的、自备交通工具如期参加活动，难道就那些个有点官衔的人，不配个专车，他们就无法参加这些活动了吗？据了解，有些西方国家的内阁成员甚至首相，除了接见外宾等必要的公务活动外，都是自己驾车或乘公交车解决交通问题的，哪有那么多的公车供他们私用？

　　根据这样的分析，完全可以划出一条原则性的界限，凡是公共交通能够解决的问题，原则上不配专车和不使用公车。有些领导干部在特定时期、特定工作背景下，公务繁忙，时间紧迫，为了提高办事效率，更多地使用一些公车是必要的，也是合理的。如果这一界限能够成立，根据我国的具体情况，地市级、厅局级副职(包括副职)以下干部，均不配专车。买月票、乘单位集体班车、打的、自备交通工具，任其选择，费用按全体职工的通用规则报销或给予补贴。部门和单位保留少量公车。这些公车不是少数领导干部的专用坐骑，而是履行公务的公共用品，其使用顺序按工作重要程度和急需程度排定， 由一个办公管理机构具体负责。

　　这一方案如能实施，则既恢复了公务用车的本来面目，使其发挥应有的作用，又击中了公车滥用的要害——大量私人专用。这是一项既能釜底抽薪，又不失社会公平的治本之策。这项改革，得罪的不是广大人民群众，得罪的是长期公车私用的既得利益集团。因为这种得利是一种非法侵占，把它剥夺回来还给社会和公众，是合情合理合法的事情。

　　(作者单位：中共大连市委党校)

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