新破产法十年破茧呼之欲出

　　★《中国经济周刊》见习记者晏耀斌/北京报道

　　十年之“难”

　　从1994年开始起草，到2004年进入审议程序，《企业破产法》整整走过了十年的时间。

　　1986年，一部名为《中华人民共和国企业破产法(试行)》的法律问世。在这部仅6章43条的法律中，调整主体明确指向了“全民所有制企业”。时间过去了18年，不仅“试行”的帽子没有摘下，而且尽管已不能适应实际的需要，这部法律仍然是至今有效的两部破产法律之一。

　　1991年全国人大采取了一个变通的方法，在当年修改的《民事诉讼法》中增加了《企业法人破产还债程序》一章。2002年，最高人民法院又发布了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》。

　　《破产法》显得千疮百孔。

　　实际上，全面修改破产法的动议早就提出，1993年在全国首届企业兼并与破产研讨会上就提出了修改原破产法，1994年正式列入全国人大议事日程。

　　随着大量非国企、股份公司破产和外商投资企业破产的出现，以及日益增加的恶意破产案件的发生，新破产法出台的需要越来越强烈了。

　　2003年8月21日，全国人大财经委员会成立了新一届破产法草案起草小组。起草小组对破产法草案进行了一次比较全面的修改。按立法程序，先由全国人大财经委提出草案，然后法工委修改，最后提交全国人大审议，一般三读通过。

　　当年11月14日，起草小组将修订的新破产法征求意见稿印发给相关法学机构研究。 “我们希望能够尽快出台，应该说在本届人大五年内肯定能够出台。”作为新《破产法》起草人之一的中国政法大学教授李曙光说。

　　前两届人大多次修订未果，李曙光认为主要是当时还存在几个障碍没有解决：一是新破产法与国有企业的关系，很多人担心新破产法将会导致国有企业大面积破产；二是职工安置问题，当时不少人认为破产法应该属于社会保障法，要求社会保障法出台之后再出台破产法，将破产法与社会保障法混淆了；三是破产法本身有一些技术性问题。设计如何更科学、有效率等问题还需要一步步完善。

　　旧法之“痛”

　　在李曙光的眼中，旧的《企业破产法》至少有以下这些缺陷：

　　第一，条文很简单也很少，只有一些原则上的规定，而且很多规定的操作性不强，有的甚至没有规定。

　　第二，计划色彩很浓，行政干预很强。比如该法规定，破产清算组要由政府组成，而不是选择市场化的独立机构和专业组织、专业人士来参与。

　　第三，许多基本概念的界定不明晰，比如对破产的界定，法律条文选择了“经营不善、亏损严重”的语句，表述不明确。

　　第四，目前的破产法一直只是试行，针对的对象是全民所有制企业，适用范围非常有限。

　　第五，缺乏目前国际上通行的重组、破产管理人等制度安排，使该部法律在实践中操作性较差。

　　而在旧《企业破产法》严重不堪重负的同时，随着市场经济的发展，非国有经济的公司、合伙、三资等类型的企业迫切需要破产法来规范，中国入世以后，世界经济一体化越来越需要对破产法进行修改。

　　李曙光认为，修改缓慢的主要原因在于对这部法律重要性的不同认识。比如老一代的领导人主要关心国有企业的破产，以及随之而来的职工安置、社会稳定等方面的问题。

　　有人曾经认为，旧的破产法是国有企业的破产法，那么我们可以再制定一部非国有企业的破产法，这种观点在市场经济已经初步建立起来、中国加入了WTO、参与全球竞争的情况下，已经不符合市场经济的基本规律和基本原则了。

　　虽然中国三年前已经入世，但是现在有一些欧美国家又提出中国再次入世的问题，李曙光认为，新的破产法主要是为了建立一个公平竞争的市场经济秩序，没有一部好的破产法，市场经济的债权、债务关系就会十分混乱，这对于各个利益主体都是一种侵害。

　　新法之“新”

　　据李曙光教授介绍，这部共十一章164条的新破产法草案，较18年前的旧破产法内容大大丰富。其中关于法律的适用范围、重整、国有企业破产以及商业银行、保险公司等金融机构破产等方面的规定，最为引人关注，成为这部法律最为“精华”的部分。

　　新破产法草案在第2条规定，本法的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织，与现行的旧破产法相比，新法的适用范围扩大到包括股份制公司、金融机构等所有类型的企业。作为企业法人，国有企业当然也适用本法。

　　引入重整这一项新的程序，是新破产法草案的一大亮点。重整入法的目的，是使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，通过重整恢复生机。

　　曾经轰动一时的“广信”破产案，成为金融企业在“无法可依”状况下实施破产的典型案例。新破产法如若实施，加上此前商业银行法、保险法的相关规定，历史将因此改写。

　　新破产法草案中还要求建立了管理人制度 。所谓管理人，是在企业破产程序中负责债务人财产管理和其他事务的当事人。在目前我国的一些破产实践中，已有采用类似管理人的做法，由破产清算事务所等中介机构负责破产事务。

　　遗留之“痒”

　　李曙光表示，新的破产法草案是中国市场经济法制完善的一个界标性的法律，具有重要的历史意义，因此他将和所有关心这部法的人一样，期待着它能早日获得通过、早日出台。

　　但草案依然留下了太多的争议，在某种程度上不能不算一种遗憾。

　　自然人破产分为普通自然人破产和商事自然人破产，此次草案只涉及到商事自然人破产。现在市场经济比较完善的国家都包括自然人破产，或者叫消费者破产。 在当前我国市场经济体制尚未完全建立、社会信用不良的现状下，自然人破产可能会进一步放大欺诈、洗钱、侵蚀国有资产等负面影响。

　　“我们也考虑到这个问题，”李曙光说，“因此在草案中把其限制在商事自然人范围内，如合伙人、出资人，而没有扩展到普通自然人。但从破产法的历史上看，自然人破产是破产制度的基石，而我国是倒过来的，先有企业破产，当然这与我国是后发国家有关系。”

　　随着我国股份制银行、民营银行的出现，破产问题在将来很可能出现，现在已经有信用社关闭，前几年海南发展银行的关闭，实际上也是破产，新破产法应该有所体现。

　　但商业银行、保险公司等金融机构确实存在特殊性，因此对商业银行的破产存在较大争议。所以草案规定：“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”

　　在破产法草案即将出台之际，国资委有关人士表示，国资委目前正在加紧国有企业政策性破产的力度，所有困难企业的政策性破产将在4至5年内完成。

　　作为1994年国务院关于国有企业实行政策性破产这一政策的起草人之一，李曙光教授表示，他也不赞成保留政策性破产，因为这些企业完全可以按照新的破产法进行破产。但是，考虑到部分国有企业的现实，保留政策性破产也并不妨碍新的破产法的实施，毕竟依据新的破产法破产与政策性破产并不交叉，两者完全可以明确地分开。此外，草案在违反破产法的法律责任部分，罚则规定偏轻，对违反破产程序，特别是利用破产程序逃债的企业的处罚显得威慑力不够。“违反《破产法》，最高处罚才几十万，违法成本也太低了。”

　　据最新消息，近日全国人大常委会对新破产法草案进行“二审”。这部有“完全意义上的市场经济破产法”将以什么样的面孔出现，我们将拭目以待。

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