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治安管理处罚的听证如何举行？谁人有权要求和参加听证？听证由谁来主持？
这诸多问题向我们提出挑战。鉴于听证程序之于治安管理处罚公正的重要性，我们有理由对其予以必要的关注。自从1996年行政处罚法最早引入听证程序于行政处罚，听证迅速在其他领域扩展开来，这表明它适用的广泛性与“亲和力”。然而，听证作为一种“舶来品”，我们在此方面太缺少文化传统，实可以称之为“稀缺资源”。
对此，恐怕只有通过不断的点滴积累方能逐步弥补。
在标准和最完全的听证中，当事人具有下列权利，由无偏见的官员作为主持人的权利；得到听证所涉及的主要事项通知的权利；提出证据和质证的权利；只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利；取得全部案卷副本的权利等。其中，首当其冲的是由无偏见的官员作为主持人的权利。
试想，听证假如是由一个与听证事项有着利害关系的人来主持，那就相当于自己做自己案件的法官，果真如此，这样的听证不听也罢。
因此，听证主持人的无偏见应当称为听证第一要义。遗憾的是，行政处罚法开其先河，治安管理处罚法(草案)
因循其辙，都仅仅规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。“非本案调查人员”与“无偏见”是两个不同的概念，不是本案的调查人员并不一定就无偏见。
当然，治安管理处罚法(草案)对听证作如此规定，在一定程度上遵循了“职能分离”的原则。说其在一定程度上遵循，是因为要求调查人员与主持人员不得为同一人。如果调查和主持听证集中于一人时，被追诉人不可能获得公正的待遇，因为他对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证所必须具备的条件。
在职务合并的情况下，即使听证和决定的机关没有偏见存在，也难使当事人相信自己得到了公平的裁决。公正必须是能够让人们感觉得到的。问题在于，仅仅这样简单的分离能够保证听证的公正性吗？
其实，解决此类问题并不是一件简单的事情。要使听证主持人无偏见，最理想的办法是实行职能分立，即由独立于行政机关的人员担当主持人。但这样必然导致增设机构，加大听证的成本，而且未必能够保证公正。
国外解决听证人员的无偏见问题是从两个方面着手：一是听证的内部职能分离；二是听证人员的行为规则。听证的内部职能分离是指，行政机关可以同时行使调查、听证和裁决职能，但裁决职能和调查及听证职能在实际工作人员一级，不能合并，而在行政机关长官一级，不再分离。执行调查和裁决职能的人，不能参加裁决和听证。在听证的行为规则方面，严禁单方面接触，执行听证和作出初步裁决的人，不能和调查人、追诉人以及其他当事人单方面接触。这或许对我们具有一定的参考价值。
所以，如何将职能分离贯彻于行政裁决之中，就成为听证制度建设中必须认真对待的。正如继行政处罚之后的行政许可法，在积累经验的基础上为解决听而不证、证而不用的听证形式主义，进一步明确听证笔录的效力：听证笔录要作为作出许可决定的根据，由此使我们的听证制度进一步完善，我们也期待着治安处罚在听证方面能有所贡献。
□张树义(政法大学教授)
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